Maksimal åpenhet gir mer effektiv bistand

Et møysommelig, flerårig arbeid med datastandarder og rutiner er i ferd med å bære frukter. Målet med International Aid Transparency Initiative (IATI) er at bistandsprosjekter skal kunne følges i detalj gjennom hele leveringskjeden fra giver via organisasjoner, leverandører og frem til mottaker.

Dataene skal publiseres raskt, ofte og i standard formater, og være åpne for alle. Hvis bistandsaktørene som har sluttet seg til IATI – alt fra stater til store og små frivillige organisasjoner – følger opp sine løfter, er det grunn til å vente seg store resultater. Særlig på to områder kan IATI ha stor effekt, mener systemanalytiker Bill Anderson, som er ansvarlig for implementeringen av IATI-standarden. For det første kan IATI sørge for at man får full oversikt over hvordan bistandsmidlene forvaltes «på bakken» i mottakerlandene. For det andre kan givernes bistandsinnsats bli harmonisert og koordinert mellom de ulike aktørene, slik at ressursene brukes best mulig.

– Hvis vi kan levere på disse to områdene, da kan effekten av dette bli enorm, sier han til Mandag Morgen.

I januar ble det britiske bistandsdepartementet, DFID, den første aktøren til å legge ut data i henhold til IATI-reglene. Flere land og organisasjoner vil følge i den nærmeste tiden, blant dem er EU, Sverige, Nederland, Verdensbanken og Gates Foundation. Norge har vært med på IATI fra starten i 2008, men har ikke svart på gjentatte henvendelser fra IATI-sekretariatet om en oppfølgingsplan, opplyser Anderson. Dette reagerer bistandspolitisk talsmann i Høyre Peter S. Gitmark, på.

– Jeg forventer at Norge går i front her, sier Gitmark. 

Hvis det skal skje, må det handles raskt. Status for IATI skal oppsummeres på en stor FN-konferanse om effektivitet i bistand i sørkoreanske Busan i november. Det vil utvilsomt bli lagt merke til dersom Norge inntil da ikke har kommet lenger i publiseringen av bistandsdata.

Mandag Morgen har sett nærmere på mulighetene og hindrene for mer åpenhet i bistand:

• Detaljerte data: Åpenhet krever kulturendring i organisasjoner. Det tekniske er håndterbart.
• Positiv feedback: Åpenhet skal tvinge frem effektivisering og kvalitetsheving hos alle bistandsaktører.
• Annerledes data: Norge arbeider med egne løsninger og henger etter i IATI-arbeidet.

Store krav til endringsledelse

IATI ble lansert på FN-konferansen om effektivitet i bistand i Accra i 2008. Norge var blant landene og organisasjonene som sluttet seg til initiativet og dermed forpliktet seg på noen prinsipper om økt åpenhet i bistand.

Siden har et sekretariat arbeidet med å etablere felles standarder for hvordan informasjon om bistand skal rapporteres. Når data publiseres i henhold til disse, blir det mulig å direkte sammenligne og følge data på tvers av land og institusjoner. Dette er viktig for å oppnå fullt innsyn i en sektor der prosjektene ofte preges av komplekse relasjoner. Et vanlig eksempel: Flere givere kan bidra til et fond, som deretter gir en kontrakt til en internasjonal frivillig organisasjon, som i sin tur bruker en lokal partnerorganisasjon, som til slutt gir oppdraget med å levere selve tjenestene til en lokal virksomhet. 

Utviklingen av standardene har vært hardt arbeid og er langt fra avsluttet, forteller Bill Anderson. IATI ser overholdelse av standarden som en prosess. For eksempel oppfyller dataene DFID nå publiserer ikke den fullstendige standarden, men IATI vil heller at man begynner med det man har.

– Vi antar at de som publiserer til IATI, har de beste hensikter om å være åpne, og at de publiserer det de kan. De vil fortsette å forbedre seg og publisere mer data når det blir mulig for dem, sier Anderson.

Blant datatypene som ennå ikke er inne i standarden, er budsjettidentifikatorer. IATI har også sterke ønsker om å få inn geodata-koding av prosjekter etter hvert.

Alle organisasjoner som forsøker å åpne for mer innsyn, støter på hindre underveis. Det rent tekniske har ikke vært spesielt problematisk, ifølge Anderson. 

– De vanskelige temaene for den som skal bli mer åpen, er kvaliteten på dataene og de utfordringene man møter innen endringsledelse, sier han. 

Ett eksempel på utfordringer med datakvalitet støtte man på i britiske DFID. Prosjektdokumenter hadde tidligere ikke vært offentlige, og fordi de hadde vært skrevet som interne dokumenter, var ikke kvaliteten særlig god. Organisasjonen måtte læres opp til at all dokumentasjon som produseres, heretter skal kunne publiseres.

Sikkerhet, for eksempel behov for å beskytte samarbeidspartnere i land som Afghanistan, har også vært en bekymring hos noen aktører.

Et viktig signal i arbeidet for frigivelse av bistandsdata generelt er Verdensbankens nye åpenhetslinje, som ble lansert i fjor høst. Alle organisasjonens data er nå tilgjengelig for alle til fri viderebruk, og banken jobber også med å utvikle verktøy for lettere bruk av informasjonen (se tekstboks).

En positiv feedbacksløyfe

Maksimal åpenhet om bistanden kan ha mange effekter, avhengig av perspektivet. Aidinfo, et britisk initiativ for mer åpenhet, nevner blant annet dette: Lettere å stille alle aktører i leveringskjeden til ansvar; hindre at den samme bistanden rapporteres flere ganger; bekjempe korrupsjon; øke innsyn i offentlig økonomi i utviklingsland; gi nye verktøy til organisasjoner.

Organisasjonen Utviklingsfondet i Norge støtter IATI og utviklingen mot mer åpenhet om bistanden.

– Ikke minst i mottakerland vil det lette planleggingsarbeidet. Sivilsamfunn og lokalsamfunn kan følge pengestrømmen tettere, sier informasjonssjef Andrew P. Kroglund. Han viser til erfaringer med at når pengestrømmer til prosjekter blir offentliggjort lokalt, blir også en større andel av pengene brukt på riktig måte. 

En sentral effekt aktørene håper på, er en positiv feedbacksløyfe av økt kvalitet i alle ledd i leveringskjeden. IATI forutsetter publisering av data hvert kvartal. Når mer data blir mer og hurtigere tilgjengelig, skapes et behov for fortløpende kvalitetskontroll, og styringen av virksomheten blir generelt bedre, mener Bill Anderson.

– I et pilotprosjekt vi hadde i Malawi, ba vi alle giverne om å rapportere månedlig. De protesterte først heftig, men når de først kom inn i systemet, så de at de fikk en stor fordel av at prosessene i virksomheten gikk hurtigere, sier Anderson.

På det administrative nivået er tanken at de felles standardene vil gi gevinster ved at dataene blir mer anvendelige. Istedenfor å rapportere i mange ulike formater og gjøre jobben flere ganger, er målet med IATI «publish once and use often». For eksempel vil EU-land som rapporterer i IATI-standarden, automatisk også oppfylle EUs egne rapporteringskrav i unionens felles bistandsarbeid.

Norge slår inn på egen vei

IATI-arbeidet er nå inne i en avgjørende fase foran konferansen i Busan, hvor man skal gjøre opp status for det som ble satt i gang i Accra. Nå som første versjon av standarden er på plass, gjelder det for IATI-sekretariatet å få aktørene til faktisk å publisere data. Britene og den amerikanske Hewlett-stiftelsen er de eneste til nå, men IATI regner altså med at flere andre land og organisasjoner vil få ut data før Busan-konferansen starter i november. Blant disse er Sverige, og Danmark arbeider også for å rekke det, ifølge Anderson. 

IATI publiserte nylig en liste over status for arbeidet hos de ulike aktørene, der informasjon for Norge manglet. Norad og Utenriksdepartementet er åpenbart i ferd med å distansere seg fra IATI-standarden, men uten at noen vil si det offisielt. Mandag Morgen har i flere uker forsøkt å få en kommentar fra regjeringen, men ingen i miljø- og utviklingsminister Erik Solheims politiske stab har funnet tid til å la seg intervjue om dette.

Norad har en eksisterende statistikkportal om norsk bistand der brukere kan sette sammen rapporter og laste ned.

«I tillegg jobber UD og Norad i fellesskap med å utvikle et nettsted hvor man kan følge prosjekter og utbetalinger løpende gjennom året. Denne skal etter planen lanseres innen utgangen av 2011,» skriver rådgiver Hanne Thonstad i Norad i en e-post til Mandag Morgen.

På Accra-møtet forpliktet Norge seg på den såkalte AAA-handlingsplanen, der åpenhet og innsyn er et av punktene. Norad mener at Norge kan oppfylle disse forpliktelsene uten å følge opp IATI-standarden.

«Norge har støttet opp om IATI nettopp for å sørge for at våre forpliktelser blir gjennomført. Vi ser imidlertid at AAA-forpliktelsene ikke krever IATI, men at vi kan være transparente med egne midler, nettopp ved eksisterende prosjektdatabase på norad.no, og den fremtidige publiseringen av løpende utbetalinger,» skriver Thonstad.

Men gir det mening for Norge på sikt å holde seg utenfor IATI-standarden når nære samarbeidsland deltar? Bill Anderson tror snøballen vil rulle når først tunge aktører kommer i gang.

– Hvis alle som har skrevet under på IATI publiserer gode data, vil det skape et enormt press på andre organisasjoner om å gjøre det samme, sier han.

Peter S. Gitmark i Høyre mener den politiske viljen til åpenhet om bistand er mindre i den norske regjeringen enn i Sverige og Storbritannia.

– Data om all bistand må offentliggjøres, fra søknad til og med evalueringen av prosjektet, sier Gitmark. Han tror at økt åpenhet vil gi mer legitimitet til bistanden hos norske velgere, og at det dessuten vil øke kvaliteten på bistanden.

Geodata som katalysator

Mye arbeid gjenstår før det blir fullt innsyn og åpenhet omkring bistanden. Full sporbarhet, der alle leddene i leveringskjeden rapporterer, ligger et godt stykke frem, medgir Bill Anderson.

– Det vil avhenge veldig av om IATI får nok fremdrift og troverdighet. Vi må oppnå kritisk masse slik at alle organisasjoner som er involvert i levering av bistand, blir presset til å publisere i IATI-format, sier han.

En type data som etter all sannsynlighet vil drive bistands-åpenheten videre, er geografiske data. Geodata er med i IATI-standarden, men ingen av aktørene legger inn slike data ennå. Dette vil endre seg raskt, tror Anderson, og uten at IATI må presse spesielt på. Årsaken er den ustoppelige internasjonale trenden mot geokoding av all mulig slags informasjon.

– Jeg tror at om fem år gjør alle geokoding, fordi det er dit verden er på vei. Alle duppeditter som lages har GPS. Den britiske frivillige organisasjonen WaterAid setter for eksempel en GPS på hver eneste brønn og pumpe de leverer, sier Anderson.

Miljøene som vil ha mer åpenhet i bistand, nyter fremfor alt godt av å være en del av en generell og dynamisk trend mot mer åpenhet om offentlige data og informasjon. Det er ingen grunn til at bistand skal få unntak fra åpenhetskravene, bemerker Andrew P. Kroglund. Han tror ikke at korrupsjonsavsløringer som følge av åpne bistandsdata vil svekke oppslutningen om bistanden.

– Jeg tror at folk innser at utvikling i seg selv er en komplisert sosial prosess. Folk flest er klar over forskjellene på planlegging, budsjett, arbeidet underveis og det endelige resultatet. Overskridelser på prosjekter i Norge viser hvor vanskelig det er. Mer debatt rundt slike utfordringer er bare av det gode, sier Kroglund. 

Les mer: «Show me the money. IATI and aid traceability», briefing paper 2010. Kan lastes ned her.