Kommunenes IKT-samarbeid får stryk

Norge har 430 kommuner. Oppgavene de utfører er langt på vei de samme og blir i økende grad basert på IKT. Likevel er norske kommuner alt annet enn samkjørte når det gjelder utvikling og innkjøp av IKT-løsninger. I praksis betyr det at hver enkelt kommune bruker ressurser på sine egne kostnadskrevende anskaffelser og utviklingsprosjekter, som i utgangspunktet er helt like og som praktisk talt alle kommunene trenger. Én kommune kan dermed ende opp med helt andre leverandører, strategier og løsninger enn nabokommunen. 

Mangelen på samordning er kostbar og fører til dårligere tjenester for innbyggerne. Det er konklusjonen i en rapport som rådgivningselskapet Devoteam daVinci har overlevert Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet. Her anbefales det å opprette et eget selskap som skal sørge for en mer samkjørt IKT-utvikling i kommunene.

Penger å spare

− Vi kommer bare til å fortsette å kaste bort penger dersom det ikke tas tak i disse utfordringene. Det er verken effektivt eller økonomisk lønnsomt når kommunene sitter på hver sin tue og utvikler sine egne IKT-systemer. Det sier seg selv, sier Arne Krokan. Han er professor ved Institutt for sosiologi og statsvitenskap på NTNU og har jobbet mye med IKT i offentlig sektor.

Devoteam daVinci har ikke regnet på hvor store summer kommune-Norge kan spare på større samordning. I rapporten viser de imidlertid til KL, det danske KS, som antar at en mer effektiv bruk av IKT i kommunal sektor vil kunne bidra til å effektivisere kommunale oppgaver med 2 milliarder kroner i året. «Korrigerer vi for forskjell i antall innbyggere vil gevinstpotensialet i Norge være mer enn 1,5 milliarder», heter det i rapporten. 

Skårer lavt på e-forvaltning

Utredningen fra Devoteam daVinci er på mange måter dyster lesning (se tekstboks). Mange norske kommuner mangler den kompetansen som trengs for å møte økte krav på IKT-området. Dette gjør seg blant annet gjeldende i møte med programvareleverandørene. 

− Fortsatt er det mange kommuner som ikke har en kompetanse som kan matche den hos de som selger løsningene, påpeker Krokan.

Kunnskapsgapet gir leverandørene stor makt og gjør at kommunene ofte blir låst til de løsninger leverandørene velger. Samtidig har kommunene liten tradisjon for å sette krav til at teknologien skal kunne endres og utvikles over tid, og utviklingen av de elektroniske tjenestene går tregt. Resultatet er mindre innovasjon og færre nye IKT-løsninger på kommunalt plan. 

Krokan viser til EU-rapporten «Digitizing Public Services in Europe» som ble publisert i slutten av februar. Den viser at norske myndigheter sakker akterut når det gjelder å levere gode elektroniske tjenester til innbyggerne (se faktaboks). Spesielt innen e-helsetjenester gjør Norge det dårlig sammenlignet med andre land i Europa. 

− Det skyldes ikke at Norge gjør det noe dårligere enn før, men at andre land har en langt høyere endringstakt. Det satses rett og slett ikke nok på IKT i offentlig sektor i Norge, sier professoren.

Også en studie som professor Knut Holtan Sørensen ved NTNU har gjennomført i samarbeid med stipendiat Lucía Liste Muñoz, bekrefter noe av den samme tendensen. De to har gjort en innholdsanalyse av hjemmesidene til alle de 430 norske kommunene og funnet at det faktiske nettilbudet til innbyggerne ligger langt unna målene i nasjonale strategier.

Ifølge studien tilbyr bare 18 prosent av kommunene mer enn én interaktiv tjeneste på sine hjemmesider. Muligheten til å søke om barnehageplass på nett er den vanligste tjenesten. 

Samtidig vokser de digitale forskjellene mellom kommunene. Ikke overraskende er det store kommuner som er flinkest til å tilby gode IT-løsninger til sine innbyggere, mens små kommuner henger etter. Fornyings- og administrasjonsminister Rigmor Aasrud erkjenner problemet. «Som brukere av offentlige tjenester er vi vinnere eller tapere avhengig av hvilken kommune vi bor i», skrev hun i en kronikk i bladet Computerworld 17. mars.

Overfor Mandag Morgen påpeker Aasrud at økt samhandling og effektivisering på IKT-området ikke bare vil gi bedre tjenester til brukerne. Det vil også kunne frigjøre arbeidskraft til andre, viktige oppgaver i kommunen.

− Det betyr at kommunene kan relokalisere arbeidskraften slik at vi får færre som sitter og puncher dokumenter og flere inn i pleie- og omsorgssektoren, sier hun.

Roper om hjelp

− Hvor skal vi begynne? utbryter Trude Andresen, direktør for innovasjon og utvikling i KS, når Mandag Morgen ber henne konkretisere utfordringene på IKT-feltet. 

− Våre medlemmer roper om hjelp på dette området. Det er behov for flere nasjonale grep og et samlende utviklingsmiljø for kommunene, sier hun.

Kommunenes interesse- og arbeidsgiverorganisasjon mener kommunesektoren er overmoden for en nasjonal samordning og er glad for at Fornyingsdepartementet nå har tatt initiativ til å rydde opp. Samtidig, påpeker Andresen, er manglende samordning ikke bare er en utfordring mellom kommunene, men også innad i den enkelte kommune og mellom kommune og stat. Også de statlige etatene er dårlig koordinert på IKT-området, slår daVinci-rapporten fast, slik at hver enkelt kommune må forholde seg til ulike krav og løsninger fra de forskjellige etatene. Samtidig er det mange kommuner som ikke kan samhandle effektivt med andre offentlige virksomheter fordi IKT-systemene ikke snakker sammen. Ifølge KS er det ikke uvanlig med 180-200 forskjellige IKT-systemer i hver kommune. 

Bjørn Nagell, som har ledet arbeidet med utredningen i Devoteam daVinci, peker på Samhandlingsreformen som en av de største utfordringene på IKT-området i årene som kommer. Reformen som skal sikre bedre samhandling mellom spesialisthelsetjenesten og kommunehelsetjenesten, vil stille store krav til godt koordinerte IKT-løsninger. Dette gjelder for eksempel IKT-systemer for å følge opp pasienter som skrives ut fra sykehus eller overføres fra andre helseinstitusjoner.

− Det vil blant annet ligge mye velferdsteknologi i Samhandlingsreformen. Dersom implementeringen skal lykkes, er det en forutsetning at samhandlingen på IKT-området forbedres. Utfordringene fremover blir jo bare større, sier Nagell.

Ser til Danmark

Løsningen Devoteam daVinci anbefaler er å opprette et eget selskap, KommIT, som eies av kommunene selv og som kan stå for fellesoppgaver som innkjøp og utvikling. Samtidig skal selskapet fungere som et felles talerør for kommunene inn mot staten.

Rådgivningsselskapet har blant annet høstet erfaringer fra Danmark der det allerede er opprettet et eget selskap med det formål å øke standardiseringen og skape felles løsninger på IKT-området. Også Nederland har valgt en lignende løsning.

Verken Fornyingsdepartementet eller KS har foreløpig tatt stilling til daVincis forslag om å opprette et eget selskap. Ifølge Trude Andresen vil KS nå sette i gang en egen utredning om hvordan IKT-arbeidet best kan organiseres.

− Det lokale selvstyret kommunene har i disse spørsmålene, er ikke noe man kaster over bord sånn uten videre. Vi er opptatt av at kommunesektoren selv skal ha en hånd på rattet i dette arbeidet, samtidig som vi ser at kommune hver for seg blir for små til å håndtere dagens utfordringer, sier Andresen.

Det lokale selvstyret bekymrer også IT-forsker Svein Ølnes ved Vestlandsforskning. Han har gjennom en rekke prosjekter studert IKT-bruk i offentlig sektor.

− Det problematiske med denne rapporten er at den overser de politiske dimensjonene. De spørsmålene som tas opp her, dreier seg ikke bare om teknologisk styring, men må også ses i politisk sammenheng. Rapporten diskuterer ikke konsekvensene økt samhandling har for det lokale selvstyret, sier Ølnes.

Ølnes mener at Devoteam daVinci svartmaler situasjonen og undervurderer det samarbeidet som allerede eksisterer kommunene imellom. Han bruker kommunene i Sogn og Fjordane som eksempel. Her har alle kommunene et utstrakt samarbeid, blant annet gjennom en vertskommunemodell der flere kommuner fordeler ansvaret for ulike drifts- og utviklingsoppgaver seg imellom.

− Noen av kommunesamarbeidene er vellykkede, andre er mindre vellykkede, men mitt inntrykk er at daVinci-rapporten for lett hopper til den konklusjon at interkommunalt samarbeid ikke fungerer. Jeg mener vi trenger mer kunnskap om hva vi egentlig oppnår med dagens samarbeidsformer. 

Pisk og gulrot

Ifølge en KS-undersøkelse fra 2009 deltar hele 89 prosent av kommunene i en eller annen form for interkommunalt IKT-samarbeid (se figur). Omfanget av samarbeidet er imidlertid varierende, og ifølge daVinci-rapporten er mange av samarbeidsprosjektene for små til at kommunene får noen vesentlige stordriftsfordeler ut av dem.

Arne Krokan ved NTNU tror det ofte er viljen det skorter på og spår at samordningsarbeidet kommer til å ta lang tid.

− Noen kommuner vil gjerne samarbeide, men får ikke med seg kommunene rundt. Andre steder strander samarbeidet fordi kommunene ikke har tillit til hverandre, hevder han. 

En årsak, mener Krokan, er at økt samordning nødvendigvis vil måtte innebære at kommunene må gi fra seg noe av den fleksibiliteten de har i dag. For å få fart på samarbeidet trengs sterkere økonomiske insentiver, enten det skjer i form av tilskudd til kommuner som velger å samarbeide, eller økte opplærings- og omstillingsmidler, tror han.

Også fornyingsminister Rigmor Aasrud, som i årene 1995-2005 var ordfører i Gran kommune, har opplevd motvilje på kommunenivå. I november i fjor uttalte hun til Teknisk Ukeblad at «mer Stalin-metoder» kan være veien å gå. Noe er imidlertid i ferd med å skje, mener statsråden.

− Da jeg selv satt som ordfører, var det en holdning i kommunesektoren at staten ikke skulle komme og blande seg inn. Men nå opplever jeg at stemningen er i ferd med å snu. Jeg tror flere og flere kommuner ser kompleksiteten i dette feltet og har innsett at god IKT-utvikling er så krevende at de ikke kan ordne opp helt alene, sier Aasrud. 

Skal samordningen lykkes, er det viktig å få med flest mulig av landets kommuner, påpeker hun. Hvorvidt det vil følge statlige midler med samordningssatsingen, vil Aasrud imidlertid ikke svare på. 

− Vi har akkurat fått rapporten, så nå må vi sette oss ned og se på hvordan vi best kan organisere dette. Her er det dessuten snakk om tiltak som gjør at kommunene kan spare penger, så om det vil være behov for ekstra tilskudd, har vi ikke tatt stilling til, sier hun.