EU ved grønn korsvei

I påsken nådde prisen på utslippskvoter på EUs karbonmarked et nytt historisk lavmål. Priskrakket symboliserer EUs dilemma i klimapolitikken: Man har lyktes godt, til dels bedre enn mange hadde trodd. Den lave kvoteprisen betyr at utslippene har kommet raskere ned enn ventet. Samtidig tårner problemene seg opp for forhandlerne som prøver å bli enige om nye tiltak på veien mot et «avkarbonisert»samfunn.

Det danske formannskapet har i de kommende ukene den vanskelige oppgaven å lose i havn trepartsforhandlinger mellom Kommisjonen, Parlamentet og medlemslandene i Rådet på en rekke delområder. Direktivet om energieffektivisering, tiltak på karbonmarkedet og en vridning av EUs langtidsbudsjett i «grønn» retning er alle tunge saker som vil påvirke EUs energi- og klimapolitikk fremover. På samtlige områder letes det etter kompromisser etter at Polen nylig blokkerte en skjerping av klimapolitikken med videreføring av bindende målsettinger frem mot 2030.

EU klarer 20 prosent kutt i CO2-utslipp innen 2020 (i forhold til 1990-nivået), og prisfallet på utslippskvoter viser at det er ganske billig å nå dette målet, fremholder forsker Endre Tvinnereim ved Uni Rokkansenteret. Han mener klimaambisjonene nå kan høynes.

– Vi må ikke se på lave priser som at karbonmarkedet har feilet. Lave priser betyr at markedet er kjedeligere - det er ikke så gøy å investere og operere der. Men poenget med det hele er å nå EUs klimamål. Når vi har nådd det, vil vi kunne spørre oss selv om vi kan gå lengre. Og jeg synes EU burde gå lengre, sier Tvinnereim til Mandag Morgen.

Hovedpunkter i Mandag Morgens oversikt over status i EUs energi- og klimapolitikk:

• Kvotereform: Inndra kvoter eller sette en minimumspris? Kvotemarkedet må gjenopplives.
• Effektivisering og mål: Medlemsland strides om bindende mål for mer effektiv energibruk - og om de store målsettingene mot 2050.
• Nye virkemidler: Forslag om EU-garanterte obligasjoner for energiinvesteringer vekker interesse hos investorer som Oljefondet og KLP.

Kvotemarkedet har fungert, hva nå?

På EUs karbonmarked (ETS) handles det med utslippskvoter. Prisen per tonn CO2 nådde en topp på over 30 euro i juli 2008. Siden november har prisen vært under 10 euro, og i påsken ble kvotene handlet på nivåer ned mot 6 euro. Prisene er nå så lave at de ikke gir de ønskede insentivene til å investere i lavutslippsteknologi (se figur).

Det har vist seg flere ganger at prisene på karbonmarkeder viser seg å bli lavere enn man antar når systemene utredes, påpeker Tvinnereim. Han arbeidet tidligere som analytiker i Point Carbon.

– Når man lager disse analysene får man kanskje ikke med seg alle de kutt-tiltakene som faktisk går an å få til. Man undervurderer det private markedets evne til å identifisere kutt. Og kanskje man også overspiller frykten for regulering, sier han.

Prisfallet har ført til en fornyet debatt om endringer i karbonmarkedet. Blant dem som har krevd tiltak er Johannes Teyssen, konsernsjef i Tysklands største energiselskap E.ON. Karbonmarkedet er det sentrale instrumentet i EUs energi- og klimapolitikk, derfor må man konsentrere seg om å få det til å fungere, sa han nylig til tyske medier.

Men hva kan gjøres for å øke prisene? Flere alternativer diskuteres. Kommisjonen har varslet at det må vurderes å inndra kvoter fra markedet («set aside»), for på den måten å redusere tilbudet og drive opp prisen. 

– Det vil være en form for sentralbank-aktivitet, at du «tar ut likviditet» når det er for mye av det og lagrer det til en senere anledning, sier Tvinnereim.

EU-parlamentet har gitt grønt lys for «set aside», men flere medlemsland er mot. 

Det beste tiltaket hadde vært å senke taket på utslipp i EU ved å sette et nytt mål på 30 prosent kutt i CO2-utslipp innen 2020, mener Tvinnereim. Dette ser imidlertid ut til å være politisk umulig i EU nå. Enkelte land, som Tyskland og Danmark, har satt sine egne og mer ambisiøse mål, men et felles skjerpet mål er ikke på trappene. Det man isteden bør vurdere er å innføre et gulv for karbonprisen - en minimumspris, foreslår Tvinnereim.

– Vi må komme til den erkjennelsen at vi ikke klarer å forutsi fremtidige utslippsbaner så veldig godt. Så hvis vi har råd til å ta 10 eller 20 euro per tonn, så er det faktisk verdt å ha mer kutt enn planlagt til en gitt pris som er akseptabel, sier han.

– Kvotehandelssystemet er veldig nyttig fordi det gir oss informasjon om hvor mye det koster å kutte. Når vi nå ser hvor billig det er, så bør vi kanskje flytte oss fra den tanken om at vi skal nå et fast mål til en lavest mulig pris. Vi kan heller si at vi skal ha mest mulig kutt innenfor en akseptabel pris. Vi kan kombinere de to ved å lage et prisgulv. Når vi når målene til en lav pris, kan vi si at vi øker prisen litt, og få enda mer, legger Tvinnereim til.

Effektiviserer ikke nok

Mens EU når målene for utslippskutt og andel fornybar energi, ser det dårligere ut med målet om 20 prosent energieffektivisering innen 2020 (i forhold til antatt energiforbruk uten tiltak). En er bare halvveis til dette målet, ifølge EU-kommisjonen. Den har lagt frem et forslag til direktiv og har fått støtte fra Parlamentet, som i tillegg vil skjerpe kravene og ha bindende nasjonale mål. Dette er imidlertid upopulært blant flere medlemsland.

– Vi håper stadig vekk på at direktivet kan landes under det danske formannskapet, men det ser vanskeligere og vanskeligere ut, sier en talsmann for formannskapet.

Et forhandlingsutkast mangler, ifølge flere kilder, klare nasjonale målsettinger og vanner ut krav til å renovere offentlige bygninger. Utkastet ville bare redusere energiforbruket med en tredjedel av det som trengs for å nå 2020-målet, mener Coalition for Energy Savings, en tverrnasjonal pressgruppe.

Parlamentet ønsker også å ta opp løsninger for kvotemarkedet (set aside) samtidig med forhandlingene om energieffektivisering, men Rådet motsetter seg dette.

– Det er bedre å ta fatt der hvor problemet ligger, med selve lovgivningen for ETS, sier talsmannen for formannskapet.

EU-kommisjonen vil trolig legge frem et forslag til reform av ETS i løpet av året, sa energikommissær Günther Oettinger sist uke.

Vil ha pensjonsfond med på nett-utbygging

Skal EU fortsette å gå i front i klimapolitikken, må det tas langsiktige grep. En viktig anledning er unionens langtidsbudsjett for 2014-2020, der forhandlingene har vært i gang en stund. Kommisjonen ønsker å vri budsjettet i grønn retning, og har blant annet foreslått å sette av 50 milliarder euro til investeringer i infrastruktur i en ordning kalt Connecting Europe Facility. Av dette skal 9 milliarder euro gå til energiprosjekter. 

– Her er målet stadig å nå en delvis generell innstilling i juni om Connecting Europe Facility. Det betyr at vi har alt det underordnede på plass, men selve beløpene vil avvente senere forhandlinger om det samlede budsjettet, sier talsmannen.

EU-kommisjonen er på jakt etter nye virkemidler i energipolitikken. En nyvinning som nå ser ut til å ha gode sjanser til å bli lansert er egne «prosjektobligasjoner» som skal utløse investeringer i infrastruktur fra private aktører, som pensjonsfond (se tekstboks).

Langtidsbudsjettet vil legge noen av premissene for det videre arbeidet med utslippskutt og omstilling til en lavkarbon-økonomi. EU-kommisjonen la før jul frem sitt veikart mot 2050, en analyse av hvordan unionen som helhet kan redusere CO2-utslipp med over 80 prosent innen 2050. For å nå målet må EUs energiproduksjon være så godt som utslippsfri. 

Forhandlingene om nye bindende mål etter 2020 har imidlertid fått en dårlig start. På et miljøvernministermøte i mars blokkerte Polen en felles EU-kurs.

Forsker og ekspert på energipolitikk Severin Fischer ved tankesmien Stiftung Wissenschaft und Politik i Berlin er skeptisk til om EU-landene ved neste korsvei kan komme frem til målsettinger for 2030. Han tror også Polen har flere med seg på en motvillig linje.

– Det er en illusjon å tro at Polen er helt alene om dette. Polen la ned veto, og dermed var det ikke nødvendig for andre å bruke sin vetorett – de har så å si spart sitt veto til andre forhandlinger. Det står minst to-tre andre stater bak Polen, for eksempel Tsjekkia og Romania. I likhet med Polen har disse ingen interesse av at man definerer faste målsettinger nå, særlig siden internasjonale forhandlinger ikke har kommet lenger, sier Fischer til Mandag Morgen.

Klimavisjoner tilbake i skuffen?

Ambisjonskrisen i EU dreier seg nå mest om de kommende årenes konkrete tiltak - som naturligvis er langt vanskeligere å enes om enn et prinsipielt mål. Men også den grunnleggende konsensusen i EU om betydningen av en offensiv politikk for klima og fornybar energi begynner å smuldre opp, mener Fischer. 

Kommisjonen er ikke ansvarlig for Europas energimiks - den mangler virkemidlene. Derfor er det fare for at 2050-planen havner i skuffen igjen, mener han.

Georg Zachmann ved tankesmien Bruegel peker på at kostnadene ved avkarbonisering teoretisk sett ikke er avskrekkende. Det dreier seg om en billion euro i året fram til 2050. Men teorien forutsetter at EU velger den optimale veien til målet. Feilvalg vil fordyre avkarboniseringen betydelig. Tegn tyder på at dette allerede skjer: Subsidierte solenergianlegg installeres for eksempel i Tyskland istedenfor i Hellas, der de ville produsert mye mer strøm, bemerker Zachmann.

For å holde oss nær den optimale veien burde vi styrke kvotemarkedet og det indre markedet for energi, og slik bli mindre avhengig av direkte politisk inngripen, sa Zachmann på et seminar i Brussel tidligere i år. 

Det kan altså argumenteres for at EU trenger en mer koordinert energipolitikk, også for støtteordninger for fornybar energi. Dette er imidlertid fortsatt langt unna, mener Severin Fischer. Mens Danmark og Tyskland har ambisiøse, konkrete planer for vind- og solenergi, la solsvidde, men kriserammede Spania i år rett og slett la ned hele sin støtteordning for solenergi. Italia vil også kutte i sine ordninger.

– Utsiktene for fornybar energi i for eksempel Spania er temmelig dårlige. Problemet er at man i Tyskland og Danmark ignorerer dette. Man konsentrerer seg i første rekke om sitt eget marked og glemmer å ta andre medlemsland med i beregningen. For å gjøre noe med dette trenger man å utvikle europeiske mekanismer, sier Fischer.