Advarer mot å sette Nav-tiltak ut på anbud

Arbeids- og sosialminister Torbjørn Røe Isaksen (H) har varslet at hans departement vurderer endringer i organiseringen av tiltaket arbeidsforberedende trening, AFT.

Målt i kroner og øre er dette det største arbeidsmarkedstiltaket i Nav portefølje. Tiltaket er spesielt rettet mot personer står langt unna arbeidslivet og som trenger ekstra mye oppfølging for å komme i jobb.

Mens andre store arbeidsmarkedstiltak er satt ut på anbud, gjennomføres AFT av forhåndsgodkjente arbeidsinkluderingsbedrifter som har avtale med Nav. Nå frykter imidlertid arrangørene av AFT-tiltaket at Røe Isaksen vil foreslå at også dette tiltaket settes ut på anbud.

Statssekretær Saida Begum bekrefter overfor Velferd.no at dette er et alternativ som vurderes. (Se intervju med Begum i slutten av artikkelen.)

Foto

DÅRLIGERE TILBUD: – Å sette AFT-tiltaket ut på anbud vil bety en strømlinjeforming som vil gi dårligere tilbud til de svakeste, sier nestleder tone Martinsen i Follo Futura. (Foto: Follo Futura)

Advarer mot anbud

– Man sparer ikke penger, og det blir ikke bedre resultater ved å sette tilbud til denne gruppen ut på anbud. Målgruppen for AFT har alt å tape på anbudsutsettelse, advarer nestleder Tone Martinsen i arbeidsinkluderingsbedriften Follo Futura.

Follo Futura er blant arbeidsinkluderingsbedriftene som tilbyr arbeidsforberedende trening etter avtale med Nav. I fjor kom om lag to av tre deltakere på AFT-tiltak i regi av Follo-bedriften over i arbeid og utdanning.

Anbudsutsetting vil svekke mulighetene for skreddersøm og lokalt tilpasset tilbud.

Martinsen får støtte fra kommunikasjonssjef Per Christian Langset i bransjeorganisasjonen Arbeid & Inkludering i NHO, som representerer mer enn hundre arbeidsinkluderingsbedrifter.

– Anbudsutsetting vil svekke mulighetene for skreddersøm og lokalt tilpasset tilbud. Erfaringen viser at det ofte er de store, kommersielle leverandørene som vinner i anbudskonkurranser, sier Langset.

– Anbud går ikke nødvendigvis i favør av dem som har best resultater og sterkest lokal forankring. Slike forhold er ikke tillagt vekt i anbudsrunder. Dermed ender anbudskonkurranser ofte opp som skrivekonkurranser, sier han.

– Når man har bestemt seg for å se bort fra erfaring og oppnådde resultater, vinner de som har penger til å ansette folk som er flinke til å skrive anbud, supplerer Tone Martinsen.

Juridiske vurderinger

Bekymringen hos arbeidsinkluderingsbedriftene er blant annet knyttet til at Arbeids- og sosialdepartementet har innhentet en juridisk vurdering fra advokatfirmaet Kluge om organiseringen av tilskuddene til AFT og varig tilrettelagt arbeid (VTA), et annet tiltak som gjennomføres av forhåndsgodkjente tiltaksleverandører.

Ifølge Kluge er det mest nærliggende å anse tilskudd til disse tiltakene som anskaffelser. De vil dermed falle inn under lov om offentlige anskaffelser, Norges oppfølging av EUs anskaffelsesdirektiv. Det betyr i så fall at dagens ordning med tilskudd til forhåndsgodkjente leverandører ikke kan videreføres.

Vi vurderer det slik at AFT og VTA utgjør ikke-økonomiske sosiale tjenester av allmenn interesse.

Vurderingen fra advokatfirmaet Kluge er imidlertid ikke noen fasit. Arbeid & Inkludering har selv innhentet en juridisk vurdering av spørsmålet fra advokatfirmaet Schjødt, som kommer til en helt annet konklusjon enn Kluge.

Schjødt skriver i sin vurdering at tiltaksarrangørene driver en ikke-økonomisk aktivitet ved sitt tilbud om AFT og VTA og at de følgelig ikke kan anses som leverandører av en tjeneste i et marked.

«Vi vurderer det slik at AFT og VTA utgjør ikke-økonomiske sosiale tjenester av allmenn interesse, og at slike tjenester faller utenfor anskaffelsesregelverket», konkluderer advokatfirmaet Schjødt.

Et politisk valg

Med juridisk strid om dagens system, kan den framtidige organiseringen av AFT-tiltaket til syvende og sist bli et politisk valg. Og et alternativ kan være å sette det ut på anbud.

Regjeringen har tidligere anbudsutsatt flere andre arbeidsmarkedstiltak. I 2015 ble tiltakene avklaring og oppfølging satt ut på anbud, og arbeidsinkluderingsbransjen mener erfaringene derfra gir grunn til å være skeptisk til også å sette AFT ut på anbud.

Anbudsutsettingen av avklaring og oppfølging er evaluert i flere omganger av analyseselskapet Proba. Da Probas siste evalueringsrapport kom, var arbeids- og sosialministeren raskt ute med å slå fast at anbudsutsettingen hadde vært en suksess.

– Ved å legge tiltakene på anbud har flere fått jobb gjennom oppfølging til en billigere pris, fastslo Torbjørn Røe Isaksen da Proba-rapporten ble offentliggjort i juli i fjor.

Dårlig for svake grupper

Det statsråden ikke nevnte, var at Probas evalueringer har vist at anbudsutsetting har gitt dårligere tilbud til dem som har størst behov for hjelp.

– Den eneste klare konklusjonen fra Proba er at svakere grupper kommer dårligere ut ved anbudsutsetting, sier Tone Martinsen i Follo Futura.

Hun advarer om at anbud vil føre til fløteskumming (creaming), der tiltaksarrangørene vil konsentrere seg om å hjelpe dem som har størst mulighet for å komme i jobb.

Ifølge Proba henger de positive effektene sammen med klarere krav og bedre oppfølging fra Navs side.

– Å sette AFT-tiltaket ut på anbud vil bety en strømlinjeforming som vil gi dårligere tilbud til de svakeste. Det vil føre til at flere havner på sosialhjelp og uføretrygd. Dermed vil vi få flere fattige, og forskjellene i samfunnet vil øke, sier hun.

Per Christian Langset påpeker at de positive resultatene Proba finner, forklares med andre forhold enn at tiltakene er satt ut på anbud.

– Ifølge Proba henger de positive effektene sammen med klarere krav og bedre oppfølging fra Navs side. Tilsvarende positive endringer har man også hatt for tiltak som ikke er anbudsutsatt, påpeker han.

Høring til høsten

I midten av mars svarte Torbjørn Røe Isaksen på et skriftlig spørsmål fra sin partifelle på Stortinget, Margret Hagerup, om status for vurderingen av tilskuddene til arbeidsmarkedstiltak arrangert av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter.

Statsråden har tidligere varslet at det ville bli en snarlig høring i saken, men i svaret til Hagerup fortalte han at departementet trolig ikke vil sende saken ut til høring før til høsten.

Røe Isaksen poengterte samtidig at han ønsker å få flere ideelle aktører inn som tiltaksleverandører til Nav.

«Med sikte på større variasjon og bedre kvalitet i arbeidsmarkedstjenestene arbeides det også med sikte på å utarbeide en strategi for økt bruk av ulike typer aktører, herunder ideelle, som i dag har begrensede muligheter til å tilby arbeidsmarkedstiltak», heter det i svaret fra statsråden.

Mindre mangfold

Et lignende argument om å få økt mangfold og flere ideelle aktører ble brukt da tiltakene avklaring og oppfølging ble satt ut på anbud.

Utfallet av anbudsrundene i 2015 og 2016 var imidlertid at ingen nye ideelle tiltaksleverandører vant kontrakter. Derimot vant kommersielle aktører store kontrakter i et marked de tidligere ikke hadde hatt adgang til.

Sosiale entreprenører er frustrerte over at de ikke når fram i Nav. Men de mener ikke at anbud er svaret.

Anbudsrundene den gang resulterte også i en dramatisk nedgang i tallet på tiltaksleverandører. Et hovedmål med anbudsutsettingen, å få et større mangfold av leverandører, ble dermed ikke innfridd.

– Sosiale entreprenører er frustrerte over at de ikke når fram i Nav. Men de mener ikke at anbud er svaret. De er for små til å klare å hevde seg i anbudskonkurranser, påpeker Langset.

– Man trenger ikke å sette tiltak ut på anbud for å få inn flere ideelle aktører og sosiale entreprenører. Det finnes bedre måter å gjøre det på. Det kan for eksempel skje ved at Nav har en pott for lokale tiltaksmidler, ved frie disponible Nav-midler eller ved å øke den totale tiltaksinnsatsen, sier han.

Foto

SVEKKET: – Man trenger ikke å sette tiltak ut på anbud for å få inn flere ideelle aktører og sosiale entreprenører, sier kommunikasjonssjef Per Christian Langset i Arbeid & Inkludering. (Foto: Arbeid & Inkludering)

Kritikk fra Riksrevisjonen

Bakgrunnen for at organiseringen av tilskuddene til AFT og VTA nå er satt under lupen, er flere rapporter der Riksrevisjonen har satt kritisk søkelys på Navs anskaffelser og oppfølging av arbeidsmarkedstiltak fra forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter.

Riksrevisjonen har kritisert Nav for å ha for dårlig kontroll på pengene som går til varig tilrettelagt arbeid og arbeidsforberedende trening.

Som følge av denne kritikken har Nav gjort et omfattende arbeid for å få bedre kontroll, påpeker Per Christian Langset. Han mener derfor at kritikken fra Riksrevisjonen er et dårlig argument for å sette arbeidsforberedende trening ut på anbud.

– Det er litt rart å skulle sette AFT-tiltaket ut på anbud når man har gjort så mye for å få på plass god kontroll, sier han.

Anbud er lite egnet

Langset mener anbud er spesielt dårlig egnet til å gi et godt tilbud til målgruppen for AFT-tiltaket.

– Det er behov for tiltak på utsiden av anbudssystemet; tiltak rettet mot dem som ikke kan nyttiggjøre seg av de anbudsutsatte tiltakene. Det vil være en fordel både for de lokale Nav-kontorene og for brukerne at man ikke har et system der man skal bytte ut leverandør hvert fjerde år.

Regjeringen snakker mye om mennesker først, ikke systemer. Men anbud et også et system.

For å lykkes med å få deltakere i AFT-tiltaket i jobb, er det spesielt viktig å ha lokal forankring og å være tett på det lokale næringsliv, understreker Langset.

– Regjeringen snakker mye om mennesker først, ikke systemer. Men anbud et også et system. Skal man sette et tiltak som AFT ut på anbud, må man sannsynliggjøre at det gir et bedre tilbud til mennesker med store bistandsbehov. Det har man ikke sannsynliggjort, sier han.

Arbeid & Inkludering har jobbet med å få fram at å sette AFT ut på anbud ikke handler om jus eller oppfølging av Riksrevisjonen, men at det er et politisk valg.

– Her opplever vi at statsråden har vært lyttende, og han er mer nyansert i sitt svar til Stortinget nå, enn da de første signalene kom om at dette kunne bli gjennomført raskt og hvor oppfatningen fra departementet var at man ikke hadde noe valg, sier Langset.

– AFT er et tilbud til sårbare grupper. Det er et tilbud som er møysommelig bygd opp, men som det vil ta veldig kort tid å rive ned. Dette er ikke tiden for å sette innsats for arbeidsinkludering på spill gjennom eksperimentering, advarer kommunikasjonssjefen i Arbeid & Inkludering.

(Artikkelen fortsetter under bildet.)

Foto

VURDERER ANBUD: Å sette AFT ut på anbud er et av alternativene som vurderes, bekrefter statssekretær Saida Begum i Arbeids- og sosialdepartementet. (Foto: Høyre)

ASD vurderer å sette AFT ut på anbud

Velferd.no har bedt om en kommentar til denne saken fra politisk ledelse i Arbeids- og sosialdepartementet (ASD) og har fått følgende svar på e-post fra statssekretær Saida Begum:

– Hvorfor har ASD innhentet en juridisk vurdering vedrørende AFT og VTA fra advokatfirmaet Kluge?

– Det har lenge vært en usikkerhet om regelverket for offentlige anskaffelser kan komme til anvendelse for tiltakene arrangert av forhåndsgodkjente tiltaksarrangører. Spørsmålet var omtalt i NOU 2012: 6 Arbeidsrettede tiltak, med henvisning til en rapport fra Kluge i 2011.

I lys av både endringer i EUs anskaffelsesdirektiv og endringer i tiltakene ønsket departementet en vurdering fra Kluge av hvordan arbeidsmarkedstiltakene VTA og AFT kan innrettes slik at det ikke er tvil om at de ikke kan anses som kjøp av tjenester etter anskaffelsesregelverket.

En nylig uttalelse fra EFTA-domstolen kan ha endret grunnlaget for hvordan spørsmålet skal vurderes.

– Kluge konkluderer med at Navs tilskudd til tiltaksarrangører for AFT og VTA i realiteten utgjør en anskaffelse som er underlagt regelverket for offentlige anskaffelser. Sett i lys av denne konklusjonen: er anbudsutsetting av AFT og/eller VTA et av alternativene ASD vurderer?

– Ja, men en nylig uttalelse fra EFTA-domstolen kan ha endret grunnlaget for hvordan spørsmålet skal vurderes. Vi har derfor nylig fått et notat fra Kluge hvor de endrer sin konklusjon.

– Riksrevisjonen har i flere rapporter kritisert Nav for manglende kontroll med anskaffelser av arbeidsmarkedstiltak fra forhåndsgodkjente tiltaksleverandører. Hva har ASD gjort for å rette opp i de kritikkverdige forholdene Riksrevisjonene har påpekt?

– Arbeids- og velferdsetaten har, både på eget initiativ og etter oppdrag i tildelingsbrevet fra ASD, satt i verk tiltak som i stor grad vil imøtekomme Riksrevisjonens kritikk og følge opp Riksrevisjonens anbefalinger om kontroll av tilskuddene.

Riksrevisjonen anbefalte ASD i tillegg å vurdere selve regelverket. Det holder vi på med, og det ble orientert om dette i Stortingsdebatten 19. januar og i brev av 17. mars til Stortinget, som svar på et skriftlig spørsmål til besvarelse, skriver Begum i e-posten til Velferd.no.