UNGE AAP-MOTTAKERE: Unge under 30 år utgjør en økende andel av dem som mottar arbeidsavklaringspenger fra Nav. De unge var en prioritert målgruppe i forsøket med å bruke arbeidsavklaringspenger som lønnstilskudd.
: xijian/iStock
Liten effekt av forsøk med lønnstilskudd for AAP-mottakere
De siste årene har mellom 25.000 og 30.000 unge under 30 år til enhver tid mottatt arbeidsavklaringspenger (AAP) fra Nav. De unge utgjør en økende andel av AAP-mottakerne, og flertallet av dem har en psykisk diagnose.
Økningen i unge på helserelaterte Nav-ytelser bekymrer politikere og Nav, som jakter på tiltak som kan snu utviklingen. Det har blant annet resultert i et forsøk med å bruke arbeidsavklaringspenger som lønnstilskudd, som ble gjennomført ved utvalgte Nav-kontorer fra januar 2013 til utgangen av 2018.
Målgruppa for forsøket var personer med nedsatt arbeidsevne som mottok arbeidsavklaringspenger. Unge under 30 år skulle prioriteres.
Lønnstilskudd i stedet for AAP-utbetaling
Ettersom nedsatt arbeidsevne sannsynligvis medfører en reduksjon i produktivitet, ble arbeidsgiverne som deltok, kompensert for produktivitetsgapet i form av et lønnstilskudd. I forsøket var det brukerens arbeidsavklaringspenger som ble brukt som lønnstilskudd.
Forsøket besto av et kinderegg av med tre elementer, som på papiret burde ha gode muligheter til å gi resultater.
Det innebar at deltakerens arbeidsgiver fikk et lønnstilskudd, mens deltakeren ikke lenger fikk arbeidsavklaringspenger. Kostnadene til lønnstilskuddet ble dermed dekket gjennom utgiftene folketrygden ellers ville hatt til utbetaling av AAP.
For mange av deltakerne i forsøket ville alternativet vært å delta i et ordinært arbeidsmarkedstiltak i regi av en ekstern tiltaksarrangør. Forsøket er dermed et eksempel på arbeidsrettet oppfølging i Navs egen regi, noe Nav-direktør Sigrun Vågeng ved en rekke anledninger har understreket at hun vil ha mer av.
Et kinderegg
Forsøket besto av et kinderegg med tre elementer, som på papiret burde ha gode muligheter til å gi resultater. I tillegg til lønnstilskuddet skulle både deltakere og arbeidsgivere få utvidet oppfølging fra jobbrådgivere, og adgangen til midlertidig ansettelse ble utvidet.
Antakelsen var at de tre elementene i forsøket til sammen skulle øke tilknytningen til arbeidsmarkedet for personer med en helserelatert nedsatt arbeidsevne, gjennom å redusere risiko og gi økt trygghet både for arbeidssøkerne og arbeidsgiverne.
Resultatet av forsøket var imidlertid beskjedne, ifølge en artikkel i siste nummer av tidsskriftet Søkelys på arbeidslivet.
«Vår tolkning er at tiltaket i gjennomsnitt hadde en liten positiv effekt for de som deltok, sammenliknet med den oppfølgingen de ellers ville fått», skriver Helene Berg og Otto Sevaldson Lillebø i Proba samfunnsanalyse. De har gjennomført en effektevaluering av forsøket på oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet.
Det er sjelden man klarer å påvise mer betydelige effekter av arbeidsrettede tiltak i forskningen.
Evalueringen viste at APP-mottakerne ved forsøkskontorene hadde 1 prosentpoeng større sannsynlighet for å være i arbeid etter 12 måneder enn AAP-mottakere ved sammenlignbare Nav-kontorer som ikke var med i forsøket. Etter 24 måneder var forskjellen på 1,8 prosent.
Det er liten forskjell, når den gjennomsnittlige andelen av alle AAP-mottakere som er i jobb etter 12 måneder ligger på 25 prosent. Etter 24 måneder er 26 prosent i jobb.
Samtidig som forskjellene er små er det også usikkerhet knyttet til resultatene, påpeker Berg og Lillebø i Probas evalueringsrapport.
(Artikkelen fortsetter under bildet.)
LITT FORSTEMMENDE: – Flere som får Supported Employment er i jobb mens de er på tiltaket. Det er helt i tråd med metodikken. Men det er litt forstemmende at de ikke får bedre resultater på lengre sikt, sier Proba-forsker Helene Berg. (Foto: Proba)
Pøste på med virkemidler
De beskjedne resultatene av forsøket er i tråd med erfaringene fra effektevalueringer av andre tiltak, konstaterer Helene Berg, som har vært prosjektleder for Probas effektevaluering.
– Det er sjelden man klarer å påvise mer betydelige effekter av arbeidsrettede tiltak i forskningen, sier hun til Velferd.no.
På den andre siden påpeker Berg at man i dette forsøket hadde flere virkemidler som burde kunne gi resultater. Hun viser til at forsøket kombinerte lønnstilskudd med tett oppfølging og med en utvidet adgang til midlertidig ansettelse.
– Forsøket virket i utgangspunktet bra. Man pøste på med virkemidler, så man kunne forventet en bedre effekt, sier hun.
Mange fikk ikke lønnstilskudd
Noe av forklaringen på at forsøket hadde en beskjeden effekt, var at det ikke ble gjennomført helt etter planen, mener Berg. Hun viser blant annet til at mange av deltakerne ikke kom så langt at de faktisk fikk lønnstilskudd.
Av de 1.886 personene som deltok i forsøket, kom 957 personer i en jobb med lønnstilskudd som del av tiltaket. Samtidig var 929 personer registrert som tiltaksdeltakere, men uten at de fikk lønnstilskudd.
Det betyr at nesten halvparten av de som var registrert som deltakere i tiltaket, ikke fikk lønnstilskudd i løpet av forsøksperioden.
Man måtte grave dypt i brukergruppen.
Fløteskumming
En av årsakene til at mange ikke fikk lønnstilskudd, var at Nav-kontorene slet med å finne egnede kandidater blant AAP-mottakerne.
– Forsøket skulle nå AAP-mottakere bredt, men man strevde med å rekruttere deltakere som forsøket kunne fungere for. Man måtte grave dypt i brukergruppen, forteller Berg.
Vanskelighetene med å finne egnede kandidater til arbeid med lønnstilskudd førte i en viss grad til det som omtales som «fløteskumming». Det betyr at man valgte ut dem man anså at sto nærmest arbeidslivet. En slik fløteskumming skjedde særlig i den første fasen av forsøket.
En stor andel av deltakerne ble rekruttert inn fra andre arbeidsrettede tiltak, særlig arbeidspraksis, der deltakeren allerede hadde en relasjon til en arbeidsgiver, påpeker Berg og Lillebø.
(Artikkelen fortsetter under bildet.)
MANGE ER RAMMET: Om lag 4.000 personer kan være rammet av feiltolkningen av EØS-regelverket. I november hadde over 960 personer fått omgjort tilbakebetalingskrav, mens drøyt 2.200 hadde fått omgjort urettmessige vedtak om stans, avslag eller avkorting av ytelse. Gorm Kallestad / NTB
Ulik oppfølging
For at Nav-kontorene som deltok i forsøket skulle ha et visst antall mottakere av arbeidsavklaringspenger, og at de aktuelle distriktene skulle ha et differensiert arbeidsmarked, ble Nav-kontorer i relativt store byer valgt ut.
Forsøket ble gjennomført ved Nav-kontor i Sarpsborg, Fredrikstad, Kristiansand, Tromsø, tre Nav-kontorer i Bergen og alle Nav-kontorene i Oslo.
Gjennom forsøket ble det finansiert egne stillinger ved Nav-kontorene, der det ble ansatt jobbrådgivere som bare skulle jobbe med tiltaket. Kontorene ble dermed tilført ekstra ressurser for å følge opp deltakerne.
Ved oppstart var det ikke presisert hva som lå om «utvidet oppfølging», men i løpet av forsøksperioden ble det lagt økende vekt på at jobbrådgiverne skulle jobbe etter en forholdsvis strengt definert Supported Employment (SE)-metodikk. Det innebar blant annet at deltakerne raskt skulle inn i et ansettelsesforhold (i dette tilfellet med lønnstilskudd) uten at praksisplasser ble benyttet.
En del deltakere fikk altså en ‘ufullstendig pakke’, mens andre fikk en annen ‘pakke’ enn den forutsatte.
Hvordan den utvidete oppfølgingen foregikk i praksis, varierte imidlertid fra kontor til kontor.
– Det var lite systematisk og enhetlig oppfølging. Det var ulik grad av opplæring av jobbspesialister, og de drev på ulike måter. Det som var felles, ble litt til underveis, sier Berg.
Ufullstendig pakke
Fordi Nav-veilederne hadde problemer med å identifisere AAP-mottakere som raskt kunne få en midlertidig ansettelse med lønnstilskudd, brukte de ofte en periode med arbeidstrening (ulønnet praksis) før det var aktuelt med ansettelse og iverksetting av lønnstilskudd, påpeker Helene Berg og Otto Sevaldson Lillebø i artikkelen i Søkelys på arbeidslivet.
I andre tilfeller ble brukerne fulgt opp i en periode, og fikk bistand til å finne en jobb, men man klarte ikke å oppnå en midlertidig jobb med lønnstilskudd.
«En del deltakere fikk altså en ‘ufullstendig pakke’, mens andre fikk en annen ‘pakke’ enn den forutsatte», konstaterer Berg og Lillebø.
Umulig å si hva som virket
Selv om Proba-evalueringen konkluderer med at forsøket i gjennomsnitt hadde en liten positiv effekt for de som deltok, påpeker Berg og Lillebø at det ikke er mulig å svare på hva det er som kan ha fungert positivt.
Den måten forsøket ble gjennomført på, gjør det umulig å fastslå hvilke av elementene i tiltaket som har (eller ikke har) hatt betydning, konstaterer de.
Data fra forsøket viser at deltakerne som fikk lønnstilskudd, hadde en høyere overgangsrate til arbeid enn deltakerne som aldri fikk lønnstilskudd.
«Dette kan imidlertid være forårsaket av seleksjon: For de deltakerne som hadde høyest jobbsannsynlighet i utgangspunktet, var det også lettere å få til en jobb med lønnstilskudd», påpeker Berg og Lillebø.
Arbeidsavklaringspenger som lønnstilskudd
Forsøket med arbeidsavklaringspenger som lønnstilskudd besto av følgende tre elementer:
1. Lønnstilskudd
Ettersom nedsatt arbeidsevne sannsynligvis medfører en reduksjon i produktivitet, ble arbeidsgiver kompensert for produktivitetsgapet i form av et lønnstilskudd. I forsøket var det brukerens arbeidsavklaringspenger som ble brukt som lønnstilskudd. Det betyr at kostnadene til lønnstilskuddet ble dekket gjennom de utgiftene folketrygden ellers ville hatt i form av utbetaling av AAP.
2. Økt adgang til midlertidig ansettelse
I forsøket kunne lønnstilskuddet være basert på midlertidig ansettelse i inntil tre år, mens det «vanlige» lønnstilskuddet bare tillot ett års midlertidig ansettelse. Muligheten for å bruke midlertidig ansettelse i en såpass lang periode sammen med lønnstilskuddet var antatt å senke terskelen ytterligere for bedriftene til å ansette personer med nedsatt arbeidsevne.
3. Utvidet oppfølging
Jobbrådgiverne i forsøket skulle gi «utvidet oppfølging» både til deltakerne og arbeidsgiverne. Underveis i forsøket ble det lagt føringer fra Arbeids- og velferdsdirektoratets side på at man skulle følge en Supported Employment (SE)-metodikk i oppfølgingsarbeidet.
