Ingen suksess med varig tilrettelagt arbeid i kommunal regi

Varig tilrettelagt arbeid (VTA) er et arbeidsmarkedstiltak for personer som mottar, eller i nær framtid ventes å få innvilget uføretrygd, og som har behov for spesiell tilrettelegging og tett oppfølging.

Ansvaret for tiltaket ligger i den statlige delen av Nav, som i all hovedsak kjøper tiltaksplasser hos forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter (arbeidsinkluderingsbedrifter).

Under arbeidet med kommunereformen ble det imidlertid foreslått å overføre ansvaret for varig tilrettelagt arbeid til kommunene.

Meningene var delte om hvorvidt det var en god idé, men i 2016 foreslo Arbeids- og sosialdepartementet å gjøre et forsøk med kommunalt ansvar i noen få kommuner.

Forsøket ble med kommunalt VTA startet opp i 2018 og har blitt gjennomført i kommunene Ullensaker, Skedsmo (nå Lillestrøm), Oslo, Stavanger, Fjell (nå Øygarden) og Indre Fosen.

I utgangspunktet skulle forsøket vare i tre år, fra og med 2018 til og med 2020. I høst bestemte imidlertid Arbeids- og sosialdepartementet å utvide forsøket med ett år.

De ordinære tiltaksbedriftene ser generelt ser ut til å ha bedre kvalitet på VTA-arbeidet.

Dårligere kvalitet i forsøkskommunene

Nå er forsøket evaluert av forskere ved Telemarksforskning, og evalueringen viser at det langt fra har vært noen suksesshistorie.

I arbeidet med evalueringen har forskerne gjennomført en rekke intervjuer med både VTA-ansatte, veiledere og ansvarlige i forsøkene og i ordinære tiltaksbedrifter.

Ett av spørsmålene forskerne er bedt om å vurdere, er om kvaliteten på tilbudet i forsøkskommunene er minst like god eller bedre enn dagens tilbud. Og på dette spørsmålet er svaret nei.

Klare kvalitetsforskjeller

Evalueringen konkluderer med at det er klare kvalitetsforskjeller på de kommunale forsøkene og de ordinære tiltaksbedriftene. På en rekke områder er kvaliteten i forsøkene med kommunalt VTA dårligere.

Evalueringen sier blant annet at:

• De ordinære tiltaksbedriftene ser generelt ser ut til å ha bedre kvalitet på VTA-arbeidet.
• Kartleggingen av aktuelle VTA-kandidater er gjennomgående mer omfattende og systematisk i de ordinære tiltaksbedriftene.
• Forsøkene har ikke har tilsvarende tilbud som tiltaksbedriftene med å kunne tilby VTA-ansatte formell kvalifisering (kompetansebevis og fagbrev).
• Det ser det ut som at VTA-ansatte i ordinære tiltaksbedrifter har større bredde i arbeidsoppgavene og større muligheter for varierte oppgaver.

Flere har sluttet i forsøkene

At det er større bredde og variasjon i arbeidsoppgavene i de vanlige tiltaksbedriftene ser forskerne i sammenheng med at VTA-ansatte der har mulighet til å hospitere i andre ordinære virksomheter. Det henger også sammen med at arbeidet for VTA-ansatte i forsøkskommunene i stor grad er knyttet til oppgaver i kommunen.

Mens VTA-ansatte i tiltaksbedriftene har et bredt spekter av arbeidsoppgaver knyttet til blant annet produksjon, pakking og montering, er arbeidsoppgavene i de kommunale forsøkene for en stor del avgrenset til oppgaver innen kantine, kafé, kjøkken og vedlikehold.

Forsøket preges av at man startet helt på scratch.

Evalueringen viser at det er en større andel av de VTA-ansatte som har sluttet i forsøkene enn i de ordinære tiltaksbedriftene.

«Dette kan være en indikasjon på at forsøkene i større grad har svakheter eller mangler ved rekrutteringsprosessen, i matchingen av kandidater til aktuelle jobber eller i oppfølgingen av de VTA-ansatte», skriver forskerne i rapporten.

Dyrere i forsøkskommunene

Forskerne har også sammenlignet kostnadene ved forsøket med kostnadene ved det vanlige VTA-tiltaket. De påpeker at regnestykket er komplisert, men konkluderer med at også her kommer forsøkskommunene dårligst ut.

«En samlet vurdering av kostnader og nytten ved forsøkene og ordinære tiltaksbedrifter, heller i retning av at de ordinære tiltaksbedriftene kommer bedre ut av et slikt regnestykke», heter det i evalueringsrapporten.

Foto

OVERRASKET: Forsker Geir Møller er overrasket over at forsøkskommunene valgte å etablere egne arbeidsplasser og ikke har brukt de kommunalt eide tiltaksbedriftene. (Foto: Telemarksforskning)

Prøving og feiling

Ifølge evalueringen henger kvalitetsforskjellene mellom de tradisjonelle tiltaksbedriftene og forsøkskommunene sammen med at kommunene langt på vei har bygd opp en ny tjeneste i løpet av forsøksperioden. Forskerne mener det derfor ikke er overraskende at prosessen bærer preg av prøving og feiling.

– Forsøket preges av at man startet helt på scratch, og kommunene har løst det på forskjellige måter. Det har ikke vært noen overordnet styring på hvordan de skulle gjøre det, sier seniorforsker Geir Møller ved Telemarksforskning til Velferd.no.

Møller har gjennomført evalueringen sammen med forsker Erik Magnussen.

Mer fleksible overganger

Selv om de tradisjonelle tiltaksbedriftene kommer bedre ut enn forsøkskommunene på en rekke områder, påpeker forskerne at også at forsøkene har oppnådd resultater i tråd med forventningene.

«For eksempel har minst tre av forsøkene utviklet et tett samarbeid med dagsentervirksomheten i kommunen, noe som har åpnet for mer fleksible overganger mellom dagsentrene og VTA-tiltaket. Dette var også et av hovedargumentene for forslaget om å overføre tiltaket til kommunene», skriver de i rapporten.

– Et argument for å overføre VTA til kommunene er at det kan gi en mer glidende overgang mellom dagsenter og VTA. Stavanger er et godt eksempel på at man har fått til det, sier Møller.

I dag er VTA en del av den statlige arbeidsmarkedspolitikken. Slik bør det fortsatt være.

Evalueringsrapporten peker også på at forsøkene har åpnet for bruk av flere typer tiltaksplasser. Dette innbefatter kommunale plasser i tilrettelagte og ordinære virksomheter, i private virksomheter og hos ordinære tiltaksbedrifter.

I forsøkskommunene har man også flere med lave stillingsbrøker enn i det vanlige VTA-tiltaket. Det kan bety at flere har fått en jobbmulighet.

– I det vanlige VTA-tiltaket er det et krav at man har minst 50 prosent stilling. Det betyr at det er en terskel for å komme inn på VTA, og det har vært en bekymring for at noen som kunne vært i arbeid, faller utenfor, påpeker Møller.

Foto

TAPER KOMPETANSE: – Distriktskommunene er de største taperne. Den faglige kompetansen som lokale tiltaksarrangører har bygd opp over flere år for å sikre jobb til flere, går tapt som følge av Navs beslutning, sier kommunikasjonssjef Flemming Trondsen i bransjeorganisasjonen ASVL. (Foto: ASVL)

– VTA bør forbli et statlig tiltak

Allerede før forsøket med VTA i kommunal regi ble igangsatt var det flere som advarte mot å rokke ved dagens VTA-organisering. Det gjelder blant annet ASVL, en bransjeorganisasjon for om lag 200 arbeidsinkluderingsbedrifter som har til sammen rundt 6.000 VTA-plasser.

Organisasjonen mener varig tilrettelagt arbeid bør forbli et tiltak i statlig regi og finner støtte for sitt syn i evalueringen av forsøket i de seks kommunene.

– Vi kan ikke se at evalueringen presenterer noen overbevisende argumenter for å overføre VTA til kommunene. Evalueringen dokumenterer tvert imot at dagens ordning med statlig tilhørighet fungerer svært godt, sier kommunikasjonssjef Flemming Trondsen i ASVL til Velferd.no.

– I dag er VTA en del av den statlige arbeidsmarkedspolitikken. Slik bør det fortsatt være for å sikre et godt og likeverdig tilbud i ulike deler av landet, sier han.

 Vi vet at målgruppen for VTA-tiltaket ofte havner langt ned på prioriteringslisten.

Bekymret for økte forskjeller

Trondsen er bekymret for konsekvensene hvis det blir opp til hver enkelt kommune å avgjøre hva slags tilbud de skal gi.

– Vi frykter at det kan bli store forskjeller både i antall plasser som tilbys og i kvaliteten på tilbudet hvis ansvaret overlates til den enkelte kommune. Da vil tilbudet være avhengig av hva kommunen prioriterer. Det vil konkurrere om bevilgninger med sykehjem, skoler, barnehager og andre kommunale tilbud. Og vi vet at målgruppen for VTA-tiltaket ofte havner langt ned på prioriteringslisten, sier han.

Økt samarbeid er ønskelig

Tiltaksbedriftene som driver VTA-tiltaket, er hovedsakelig kommunalt eide arbeidsinkluderingsbedrifter. Likevel er det rom for bedre samhandling mellom tiltaksbedriftene og kommunene, mener Trondsen.

– Kontaktflaten mot kommunen er viktig. Det er viktig å få til et godt samarbeid. Det kan for eksempel handle om å skape praksisplasser eller andre arbeidsmuligheter i kommunale virksomheter, sier han.

ASVL opplever at det er en økende bevissthet i kommunene om å ha et aktivt forhold til tiltaksbedriftene.

– Noen kommuner har et tett og godt forhold til sine tiltaksarrangører. Andre har et mer distansert forhold, men jeg opplever at det har blitt mer samarbeid. Det henger sammen med at det har blitt større oppmerksomhet om personer med nedsatt arbeidsevne, sier Flemming Trondsen.

Foto

Hvis ansvaret for VTA overføres til kommunene, kan det bli store forskjeller i hvilket tilbud som gis, advarer direktør Kenneth Stien i Arbeid & Inkludering. (Foto: Arbeid & Inkludering)

– Bedre tjenester må være målet

Også bransjeorganisasjonen Arbeid & Inkludering i NHO er skeptisk til å overføre ansvaret for VTA til kommunene. Organisasjonen representerer mer enn hundre arbeidsinkluderingsbedrifter over hele landet.

Direktør Kenneth Stien stiller spørsmål ved grunnlaget for forsøket med kommunalt VTA.

– Utgangspunktet her var ikke hva som gir best tjenester til brukergruppen, men hvilke oppgaver er det vi kan overføre til kommunene i forbindelse med kommunereformen. Man gjør dermed disse brukerne til brikker i en forvaltningsreform i stedet for å ta utgangspunkt i hvordan man skal utvikle best mulig tilbud. Erfaringene fra forsøket viser at overføring av VTA til kommunene ikke er veien å gå for å få til det, sier han til Velferd.no.

Evalueringen viser at tiltaksbedriftene er bedre enn forsøkskommunene på en rekke områder, konstaterer Stien.

– Tiltaksbedriftene er blant annet bedre på kartlegging av VTA-kandidater, de har større bredde i det arbeidsrettede tilbudet og større muligheter for hospitering eksternt, de legger større vekt på kvalifisering og utdanning, og det er færre som faller ut av tilbudet.

 Det er ingen grunn til å tro at kommunene er best på å utvikle et arbeidsrettet tilbud.

Stien tror ikke andre kommuner kan få bedre resultater enn kommunene som deltar i forsøket.

– Det er motiverte kommuner som deltar. De har selv valgt å være med. Og når de tross denne motivasjonen ikke klarer å få til bedre resultater enn det de gjør, er det grunn til å stille spørsmål om hva den jevne kommune vil kunne tilby.

Bryter med trend

Forslaget om å overføre VTA til kommunene går imot trenden med å legge økende vekt på kvalifisering og arbeidsdeltakelse, mener direktøren i Arbeid & Inkludering.

– Tankegangen de senere årene har vært normalisering, med større vekt på utdanning, kompetanse og arbeid. Vi må ikke få en glidning tilbake til der vi var før. Målet om at flere skal ut i arbeid må styrkes, sier han.

Stien har forståelse for ønsket om en bedre koordinering mellom varig tilrettelagt arbeid og kommunale tilbud som dagsentrene, men mener det kan skje innenfor rammen av dagens modell.

– Det er ønskelig med en bedre koordinering med dagsentrene i kommunen, men det er ikke i dagsentrene kompetansen på arbeid ligger. Mange ved dagsentre kan være i arbeid, men det er ingen grunn til å tro at kommunene er best på å utvikle et arbeidsrettet tilbud, sier han.

Det er viktig å holde fast ved at VTA er et statlig arbeidsmarkedstilbud, mener Arbeid & Inkludering. I likhet med ASVL ser organisasjonen dette som avgjørende for at det skal være et likeverdig tilbud over hele landet.

– Konsekvensene kan bli store hvis kommunene selv skal utvikle tilbudet. Det kan resultere i at det blir store forskjeller i hvilket tilbud som gis fra kommune til kommune, advarer Kenneth Stien.

Det vil være en risiko for at tilbudet vil avhenge av hvor du bor.

Forstår bekymring

Seniorforsker Geir Møller ved Telemarksforskning har forståelse for bekymringen om at overføring av VTA-ansvaret til kommunene kan føre til store forskjeller i tilbudet i ulike kommuner.

– Det vil være en risiko for at tilbudet vil avhenge av hvor du bor. For å unngå det, kunne man ha noe statlig styring, men det sitter langt inne. Alternativt kunne det være en øremerking av økonomiske ressurser, i hvert fall i en oppbyggingsfase. Man kunne også bygge opp et veiledningsapparat for kommunene.

Under arbeidet med evalueringen merket Møller seg for øvrig at det også i forsøkskommunene var en viss skepsis til å overføre alt ansvaret for VTA til kommunene.

– Mange var litt skeptiske. De var usikre på hvor høyt denne gruppa ville bli prioritert i kommunen.

– Var det noe som overrasket deg under arbeidet med evalueringen?

– Jeg ble mest overrasket over at kommunene valgte å etablere egne arbeidsplasser og ikke brukte de kommunalt eide tiltaksbedriftene. Jeg ville trodd at kommunene i større grad ville satse på å utvikle bestillerkompetanse, så de kunne anskaffe tiltak fra tiltaksbedriftene eller andre, sier Møller.

– Forsøket handler om at kommunene skal ha ansvar for varig tilrettelagt arbeid. Men det betyr ikke at de behøver å etablere arbeidsplassene selv, påpeker han.

KS: Ingen kommentar

Kommunenes organisasjon KS har fulgt forsøket i de seks kommunene, og Velferd.no har kontaktet organisasjonen for å få et intervju om funnene i evalueringsrapporten og om KS’ syn på spørsmålet om å overføre ansvaret for VTA til kommunene.

KS ønsker imidlertid ikke å kommentere evalueringen eller saken. I en e-post viser KS til at det er besluttet å forlenge forsøket slik at det også skal pågå i 2021.

KS skriver følgende i e-posten til Velferd.no:

«KS er positive til at forsøket forlenges med ett år, slik at alle forsøkskommunene har en forsøksperiode på tre år. Vi er opptatt av at forsøket følgeforskes, og ser på rapporten fra Telemarksforskning som en del av dette. KS ønsker at forsøkets siste år (2021) også evalueres.

Det er derfor ikke naturlig for oss å kommentere evalueringen eller videre arbeid med saken nå.»