Jakten på den gode styringen

Hans Christian Holte er skattedirektør i Norge. Les flere av hans synspunkt her. 

SYNSPUNKT: Klarer vi å styre bedre i det offentlige? Ja, det er mulig. Men det fordrer tydelige prioriteringer, hele veien fra politisk ledelse til etatsledelse. Prioriteringene må baseres på det kunststykket å styre og måle mer på effekt enn på aktivitet. Og det fungerer ikke uten en grunnleggende tillit på alle styringsnivåer.

Som skattedirektør både styrer jeg og blir styrt. Mine mål og rammer følger av det årlige tildelingsbrevet jeg får fra Finansdepartementet, hvor Skatteetatens mål settes, og hvor etaten tildeles midler for kommende år. Resultatene våre blir gjennomgått i årlige møter med departementet. Tildelingbrevet setter rammene for min styring av de ulike enhetene og avdelingene i etaten, intern styring som jeg konkretiserer i årlige resultatavtaler. Dermed kan jeg kjenne på gleder og utfordringer ved både det å styre og bli styrt.

Debatt om offentlig styring er ikke noe nytt. Den pågikk særlig heftig i Dagens Næringsliv i vinter, mellom de som mener at mål- og resultatstyringen må skrotes, og de som hevder at problemene er knyttet til praksis, ikke grunnmodell. Jeg er enig med avisens kommentator Eva Grinde, som i et innlegg 1.mars i år hevder at nyansene er mer fruktbare enn den polariserte debatten: «De (nyansene) åpner for tillitsbasert ledelse kombinert med uttalte overordnede målsetninger, byråkrater som ikke fråtser i styringsinstrumenter og fagfolk som skjønner at de inngår i en større helhet. Nyansene er mer fruktbare.» Hovedutfordringen jeg ser, er å unngå for mange mål og delmål, og målforskyvning fra det relevante til det målbare.

Jeg er på jakt etter god styring, både fra mine overordnede og i egen organisasjon. Min opplevelse er at den gode styringen er preget av balansekunst mellom mange hensyn, og viktige spørsmål dreier seg om prioritering, effekt, og tillit.

Det er en realitet at de offentlige budsjettene har blitt trangere. Hva gjør dette med kvaliteten på styringen? Vi må unngå at trangere rammer, gjennom økt angst for redusert måloppnåelse, gir mer detaljstyring. Vi må tvert imot bruke trangere rammer til å sikre bedre styring, gjennom tydeligere prioriteringer. Jeg ser at vi kan få det til i egen organisasjon, eksempelvis når vi skal vurdere ressursbruken på ulike virkemidler. Men prioriteringer må omforenes gjennom hele styringslinjen, og blir vanskeligere, jo nærmere vi er det politiske nivå.

Min opp­levelse er at den gode styringen er preget av balansekunst mellom mange hensyn, og viktige spørsmål dreier seg om prioritering, effekt, og tillit

I tildelingsbrevet fra Finansdepartementet for 2016 fikk vi en annen mulighet til å utvikle styringen vår videre. På side fire i brevet heter det: «Det er en målsetting at det skal være få, enkle og tydelige mål for etatens virksomhet. Samtidig ønsker departementet i større grad å styre på effekter framfor aktiviteter.» På denne bakgrunnen fikk vi i oppdrag å vurdere mer effektbaserte styringsparametere. Dette arbeidet er videreført og også omtalt i årets tildelingsbrev, og vi har en tett kontakt med departementet i dette arbeidet.

Å måle oss på effekter heller enn på aktivitet, det er jo så riktig. Et eksempel fra ett av våre kjerneområder: Det er mindre interessant og relevant å få vite hvor mange kontroller vi har gjennomført i 2017, enn å få vite noe om effekten av det vi gjør på målet om riktig skatt til riktig tid. Så kunne vi måle effekten av kontrollene våre, hvor store beløp knyttet til feil og unndragelser de avdekker? Vel, det vil kunne virke som et perverst insentiv til å redusere veiledning og forebygging av feil og unndragelser.

Jo mer som blir riktig første gangen, jo mindre å avdekke gjennom kontrollene. Vi bør ikke måles på en måte som styrer virkemiddelbruken vår på denne måten. På denne bakgrunnen kunne vi forsøke å løfte effektmålingen av Skatteetaten til å måle oss på provenyet; hvor mange penger vi får inn til statskassen hvert år, på ulike områder. Vel, det kan også i noen tilfeller være et perverst insentiv. En viktig del av kontrollarbeidet vårt dreier seg om såkalte rettighetskontroller, hvor vi sjekker at skatteytere har oppført de fradrag de har krav på, etc., at folk ikke betaler for mye skatt. Videre er det vanskelig å skille effekten av vår innsats fra andre utviklingstrekk som påvirker skatteprovenyet.

De gode, virkelig relevante målene på hvor godt Skatteetaten bidrar til etterlevelse av skattereglene og sikrer riktig skatt til rett tid, ville vi finne gjennom såkalte skattegapsanalyser. Disse analysene kan si noe om hvor stort gapet er mellom hva som skal komme inn i skatter og avgifter og hva vi får inn, for ulike næringer og områder, over tid. Saken er at slike analyser er beheftet med betydelig usikkerhet, og vil være svært ressurskrevende for oss å gjennomføre i stor skala. Hvor stor del av Skatteetatens ressurser bør brukes til å måle effekten av det vi gjør?

Eksempelet over viser at styring og måling på effekt er riktig, men vanskelig. Vi må finne kompromisser mellom det ideelle og det gjennomførbare. Styringsdialogen mellom departement og underliggende virksomhet bør bestå av effektvurderinger som skjer på grunnlag av ulike kvalitative og kvantitative størrelser som indikerer heller enn måler presist effekten av virksomheten. Det samme gjelder for min styring av etaten. Dette fordrer en betydelig tillit mellom de ulike styringsnivåene.

Anne Lise Fimreite er inne på dette i en kommentar i Dagens Næringsliv 01.02.16. Hun tar til orde for en styring «... hvor ledere (...) har frihet og tillit til å lede ut fra sin virksomhets egenart.» Men styring bygget på tillit kan ikke kun dreie seg om at de som styrer «gir slipp» på oppfølging, og erstatter styring med et «lykke til på reisen» og lite substans i dialogen, med unntak av når alvorlige avvik må håndteres. Styringsdialog på riktig nivå mellom departement og underliggende virksomhet, må ta utgangspunkt i et faktagrunnlag som gir etatslederen tyngde og troverdighet i redegjørelsen for at etaten utvikler seg godt og leverer på de overordnede effektbaserte målene som er satt.