Fortellingen om NAV-­reformen handler om hvordan forskning ble bestilt – men ikke brukt.

Høyt forbruk av forskning

Prosessen som ledet opp til NAV-reformen var preget av høyt forbruk av forskning. Regjeringen nedsatte et forskertungt offentlig utvalg, og en rekke utredninger og forsøk ble gjennomført. Samtidig ble denne forskningen lite brukt i den endelige utformingen av NAV. Forskningsbasert kunnskap spilte en marginal rolle for utfallet av reformprosessen.

Høyt forbruk, men lite bruk av forskning tyder på at forskningens viktigste funksjon var å legitimere prosessen som ledet fram til reformen. Selve reformprosessen fikk et preg av rasjonalitet og ryddighet ved at forskning ble satt i gang i alle faser av prosessen. Ut fra sterke normer om en kunnskapsbasert offentlig politikk var det forventet at forskning skulle hentes inn. Bruken av forskning antok dermed en rituell karakter, der det viktigste er at forskningsutredninger blir satt i gang, ikke at forskningsresultatene blir tatt til følge. NAV-reformen demonstrerte dette til fulle.

Politikernes egne tolkninger viktigst

Forskningens marginale rolle for utfallet av NAV-reformen kan bunne i at den akademiske og den administrative «kulturen» er fundamentalt ulike, slik at samfunnsforskere og politikere har vanskeligheter med å forstå hverandre. Noe blir «lost in translation».

Der forskeren vil undersøke fenomenet i dybden for å nyansere og problematisere, ønsker politikeren å fatte gode beslutninger som skaper færrest mulig nye spørsmål og minst mulig debatt.

NAV-reformen var nettopp kjennetegnet av at prosessen ble drevet av politikerne. Viktigst for utfallet av prosessen var politikernes egne tolkninger av hva problemet med den fragmenterte forvaltningen besto i.

En moden frukt

NAV-reformens «far» Dagfinn Høybråten (Krf) skal ha uttalt at reformen var en moden frukt, der man ikke bare nikket, men applauderte da den falt (Erlandsen 2005). På politisk hold, både i regjeringen og opposisjonen, oppfattet man reformen som betimelig, nærmest overmoden.

Politikerne snakket om samordning allerede på 1970-tallet, men da var det i hovedsak snakk om samordning mellom sosial-, helse- og trygdetjenester samt et behandlingsorientert perspektiv på sosiale problemer. Etter hvert ble integrasjon på arbeidsmarkedet tillagt større vekt, parallelt med at begrepet «arbeidslinja» ble innført tidlig på 90-tallet. Målet var å få ned antallet passive stønadsmottakere ved å koble sammen velferdsytelser med krav om arbeid – en sammenkobling av plikter og rettigheter (Kildal 1999).

Denne ideen om arbeidets forrang finner vi igjen i det som etter hvert ble NAVs overordnede mål: flere i arbeid og aktivitet, færre på stønad.

Både informanter3 og offentlige dokumenter gir inntrykk av en forvaltning med overlappende brukere, regler, virkemidler og ansvarsområder.

Daværende Kommunal- og arbeidsdepartementet initierte en serie forsøksprosjekter mellom arbeids- og sosialkontor i et utvalg kommuner så tidlig som på slutten av 1980-tallet.

Prosjektene ble ledet av sosiolog Jan-Tore Pedersen. Han tok til orde for en såkalt kommunemodell, der kommunene overtok både trygd og arbeidsmarkedsmidler. En slik modell var lite populær på statlig nivå, og etatene viste sterk motstand mot Pedersens forslag. (Pedersen 1996).

Kasteballer fikk mytisk status

Siden 80-tallet har det blitt uttrykt bekymring for økende utgifter til trygdeordninger, personavhengig saksbehandling, dobbeltarbeid og at personer ble innelåst på passive stønader over lengre tid (St.meld. nr. 35 (1994–95)).

Men samarbeid mellom etatene kan vanskelig sies å ha vært et folkekrav eller et krav fra ansatte i etatene selv. Det som derimot ble politisk utløsende, ifølge informanter, var kasteballproblematikken. Dette fenomenet knytter seg til brukere som beveger seg unødig og ikke-planlagt mellom ulike deler av hjelpeapparatet uten å få tilstrekkelig hjelp.

Imidlertid har et stort flertall av brukerne som er registrert hos de tre etatene kun forhold til én etat. Nær 85 prosent av alle forløp foregår i én etat alene. (NOU 2004: 13: 166).

Kasteballer fikk dermed nærmest mytisk status og ble presentert som et større problem enn det var empirisk grunnlag for. Brukernes kanossagang mellom etatene var et kraftfullt bilde, og sammenslåing av etatene, én dør til forvaltningens tjenester og ytelser og slutt på etatsvandring ble reformens mantra.

Les hele kronikken i Velferd 2-2009