Politisk forvaltning

Aslak Bonde analyserer norsk politikk for Dagens Perspektiv.

ANALYSE. Da Nav-skandalen ble offentlig kjent, dukket det ganske raskt opp påstander om at Nav og Arbeids- og sosialdepartementet hadde somlet med å rydde opp fordi den fryktet at en opprydning skulle åpne for eksport av trygdeytelser.

Disse påstandene er i hovedsak avvist av granskingsutvalget, men ikke helt.

Tankevekkende

Et av utvalgsmedlemmene, den trondheimsbaserte advokaten Kristin Bugge Midthjell, har i en særmerknad påpekt hvordan Arbeids- og sosialdepartementet etter hennes syn unngikk å koble inn ESA (EØS-avtalens kontrollorgan) fordi det fryktet at ESA skulle innskrenke handlingsrommet.

Konsekvensene i Nav-skandalen var store fordi det kanskje førte til at feilpraktiseringen av regelverket varte i et ekstra halvår. Flere Nav-klienter sonet fengselsstraffer i det halvåret.

Midthjell har i tillegg en tankevekkende kommentar om hvordan Navs og departementets håndtering vinteren 2019 utelukkende var preget av overordnede vurderinger.

Selv om de da var enige om at de hadde feilpraktisert loven i lang tid, var det ingen som så hvilke belastninger systemet hadde påført enkeltmennesker.

På det tidspunktet trodde de at konsekvensene var mindre enn det vi vet nå, men likevel visste de aktuelle aktørene allerede da at mange mennesker urettmessige hadde fått tilbakebetalingskrav og bøter som for vanlige mennesker førte til økonomisk ruin.

Det er et perspektiv som et samlet granskingsutvalg også har pekt på i litt mer generelle vendinger.

Den overordnede konklusjonen er ikke bare at absolutt alle myndighetspersoner har skyld i at regelverket ble praktisert feil over så lang tid.

Det er også et viktig poeng for utvalget at de dokumenterer hvordan systemet ikke har vært i stand til å ivareta interessene til vanlige borgere – de menneskene som ikke har økonomiske muskler eller sterke interesser bak seg.

Statens interesser

Utvalget er inne på det samme som veldig mange av Navs og Trygderettens kritikere: Det systemet som egentlig ble skapt for å gi hver enkelt av oss trygghet når vi ikke klarer å skaffe oss inntekter på egen hånd, har utviklet seg til noe annet: Et system som først og fremst ivaretar statens interesser.

Og hvem definerer statens interesser?

Jo, politikerne. Regjeringen foreslår og Stortinget vedtar de lovene som trygdeforvaltningen skal følges.

Departementet bestemmer i stor grad praksisen gjennom forskrifter. I tillegg har departementet ansvar for en etatsstyring der det legges inn prioriteringer og fastsettes målsetninger.

Spørsmålet som aktualiseres av Nav-granskningen er om praksisen bestemmes av mer enn det.

Om byråkratene i departementene og direktoratene lar seg styre av såkalte politiske signaler som det ikke finnes grunnlag for i det formelle regelverket. Eller som i verste fall er i direkte strid med reglene slik Stortinget har gitt dem.

I utlendingsforvaltningen kan det se ut som om det har skjedd.

Dagens Næringsliv hadde i starten av sommeren en lang reportasjeserie om Utlendingsnemdas behandling av ekteskapssaker.

Nemda har i mange år bestemt at en oppsiktsvekkende høy andel av ekteskapene mellom innvandrede menn og utenlandske kvinner er proforma.

Stortinget har i forarbeidene til den aktuelle loven skrevet at utlendingsnemda bare i unntakstilfelle skal overprøve folks erklærte kjærlighet.

Men i praksis er det som skulle være unntak blitt hovedregel.

NOAS, Norsk Organisasjon for Asylsøkere, har pekt på et tilsvarende fenomen for mindreårige asylsøkere.

Stortingsflertallet har i flere omganger gitt mindreårige bedre rettsvern enn regjeringen opprinnelig ønsket.

Ifølge barnekonvensjonen har barna også rett til å bli hørt før sakene deres bestemmes av forvaltningen, likevel viser praksis at UNE (Utledningsnemda) ikke har muntlig og direkte høring med barna.

Om det ikke er direkte lovstridig, er det i hvert fall i strid med lovens intensjon.

Sakene om mindreårige asylsøkerne var politisk sprengstoff for fem og et halvt år siden da Bergens Tidende skrev at regjeringen hadde tvangsreturnert mindreårige selv om statsråden i Stortinget hadde sagt at det ikke skulle skje.

I Stortingshøringene om den saken kom det frem mye informasjon om hvordan de ulike instanser i politiet forsøkte å forholde seg til de politiske signalene fra departementet.

Noen henviste til Frp-statsrådens ønske om å føre en streng og effektiv utvisningspolitikk, andre forholdt seg til mer eller mindre klare skriftlige retningslinjer.

Lojale byråkrater

Det ble tydelig hvordan lojale byråkrater vet hva politikerne ønsker og jobber for å tilfredsstille deres ønsker.

Slik det kanskje er med utlendingsforvaltningen spesielt i spørsmålet om proforma-ekteskap, og slik det på et punkt kanskje har vært i Nav-skandalen.

Der viser granskningsutvalget til at daværende statsråd Anniken Hauglie da hun første gang ble kjent med skandalen skrev i det interne saksbehandlingssystemet at en praksisendring kunne være uheldig «i lys av regjeringserklæringens formuleringer om trygdeeksport».

Spørsmålet om praksisendring dukket opp fordi det på det tidspunktet var klart at loven var blitt praktisert feil.

Hauglie får ikke kritikk av utvalget, fordi hun i den samme merknadene skrev at juristene var de mest kompetente til å vurdere spørsmålet.

Det gjorde de forsåvidt, men det tok tid. Et halv år etter var saken fortsatt ikke kommet så mye lenger i departementet og i Nav, og på det tidspunktet var det oppstått en ny tvil hos juristene om regelverket faktisk var blitt feiltolket.

Man kan spørre om de juristene som hadde fått tillit fra statsråden kviet seg for å komme opp med en konklusjon de visste at var upassende for regjeringen.

Utvalgsmedlem Midthjell legger også vekt på en annen del av Hauglies kommentarer – nemlig at hun sluttet seg til en vurdering om at det «innebar en risiko» å bringe spørsmålet inn for EFTA-domstolen.

Noe av det som gjorde at Nav-skandalen fikk lov til å utvikle seg i minst ett år etter at den egentlig ble oppdaget er at Nav bevisst unnlot å få en rettslig prøving av sin egen lovtolkning.

Da Trygderetten varslet at den ønsket en vurdering fra EFTA-domstolen, gjorde både NAV og departementet det som var nødvendig for å hindre en slik vurdering.

Årsaken er ganske sikkert den Midthjell fastslår: Forvaltningen gjorde det den kunne for ikke å få noen innblanding fra EFTA-domstolen.

Tatt i betraktning at denne domstolen er opprettet for å sikre at Norge praktiserer EØS-regelverket slik det skal praktiseres, er det åpenbart galt å holde saker unna denne domstolen.

Mye tyder på at forvaltningen og statsrådene er ganske omforent i sitt syn om at det stort sett blir trøbbel dersom man kobler inn EFTA-domstolen i for mange saker.

Sannsynligheten er derfor ikke veldig stor for at Hauglies uttalelse om risikoen ved å bringe saken inn for domstolen har vært spesielt førende for byråkratene.

Samtidig kunne hun ha sagt det motsatte: Som EØS-medlem er vi avhengig av at lovene blir fortolket slik de skal. I denne saken bør vi absolutt sjekke med EFTA-domstolen, jo før jo heller. 

I så fall hadde NAV-skandalen vært stanset i hvert fall et halvt år tidligere.