Forretnings­orientert regnskapsførsel i offentlig sektor

Noralv Veggeland er professor i offentlig politikk ved Høgskolen i Innlandet, HiNN, Lillehammer. Les flere av hans synspunkt her. 

SYNSPUNKT: Kritikken går på tre forhold:

1. Det skapes et unødvendig og kostbart byråkrati som følge av at resultater skal, på grunnlag av kvantifiserbare indikatorer, måles, registreres, kodes, rapporteres, evalueres, kontrolleres, og de framkomne resultatene skal sammenlignes institusjoner i mellom – og tilbakemeldinger skal gis.

2. Kvalitet kan ikke full ut måles gjennom kvantifiserbare indikatorer.

3. Systemet blir uoversiktlig med uklare politiske ansvarsforhold.

En viktig del av innføringen av mål- og resultatstyring i offentlig sektor var overgangen fra regnskapsmessig styring av ressursbruk, dvs. nettobudsjettering, til forretningsmessig resultatstyring. Det skjedde i Norge allerede på 1990-tallet og inkluderte det som omtales som forretningsorientert regnskapsførsel. Et regnskap baserer seg på inntekter og utgifter. Inntekter representerer krav på innbetalinger, enten umiddelbart eller senere.

En annen konsekvens er at politikerne må nærmest være eksperter i regnskapsanalyse for å forstå den informasjonen som ligger i regnskapene

Utgifter representerer forpliktelser til utbetalinger, enten umiddelbart eller senere. Ved nettobudsjettering i offentlig sektor skal det være balanse ved avsluttet budsjettperiode. Fokuset er på pengevirkningen i betydningen at budsjettert virksomhet opprettholdes og utvikles i denne perioden. Ettersom offentlige budsjett viser utgifter (lønn, skole, sosialhjelp, helse, veier), samt hvordan de skal finansieres i form av inntekter (skatteinntekter, avgifter osv.) representerer det tradisjonelle budsjettet et utgifts- og inntektsbudsjett, eller med andre ord et pengebudsjett.

Et forretningsregnskap fokuserer på lønnsomhetsvirkningen til inntektene og utgiftene. En lønnsomhetsvirkning refererer seg til lønnsomhetsinntekter (opptjente inntekter) og lønnsomhetskostnader (investeringer). Dette medfører en todeling angående periodisering. Det introduseres et lønnsomhetsperiodiseringsprinsipp i tillegg til pengeperiodiseringsprinsippet. Det første nevnte prinsippet – ofte upresist benevnt periodiseringsprinsippet – brukes for å rapportere lønnsomhetsvirkningen til både inntekter og utgifter.

Valg av regnskapsmodell for bruk i offentlig sektor har tradisjonelt tatt utgangspunkt i et politisk ønske om styringsrett og styringsmulighet. Ved introduksjonen av forretningsorientert regnskapsførsel i offentlig sektor er muligheten for å styre blitt svekket. Hvorfor så denne reformen? Norvald Monsen (2009) antydet disse svarene i en faglig kronikk om regnskap i offentlig sektor:

1. «En politisk oppfatning som sier at offentlig sektor i størst mulig grad bør styres på samme måte som privat sektor og derfor har behov for utarbeidelse av samme regnskap som utarbeides i privat sektor (det vil si forretningsregnskap).

2. Mangelfull kunnskap om hva et forretningsregnskap representerer.

3. Mangelfull kunnskap om at det finnes et alternativ til forretningsregnskap”.

La oss se nærmere på forretningsorientert regnskapsførsel i offentlig sektor, dens opphav og implementering, og dens konsekvenser.

Regnskap kan oppfattes som et nøytralt redskap for budsjettstyring. Men det er det ikke. Det som kan se ut som tekniske grep, for eksempel bokføring og likviditetsstyring, gir, utover det rent tekniske, føringer for politiske vurderinger, hvordan forvaltning av offentlige tjenester skjer, og utløser vekst i det såkalte målebyråkratiet.

Nå er det altså slik at forretningsdrift er intimt knyttet til oppnåelse av profitt. Men dette er i og for seg irrelevant for offentlig sektor som baserer sin virksomhet og sine budsjetter på skattebetalernes penger. Nå er det viktig å være klar over at modellen for forretningsorientert regnskapsførsel ikke er en norsk oppfinnelse, men knytter an til en internasjonal standard – International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) – som stammer fra tidlig på 1990-tallet (www.ipsas.org/).

Denne standarden ble skapt i den angelsaksiske forvaltingstradisjonen, Storbritannia, USA, New Zealand, Australia o.a., og denne tradisjonen var i utgangspunktet forretningsorientert. Standardene spredde seg til en rekke andre vestlige land, slik som de søreuropeiske landene, med de konsekvensene dét fikk for deres økonomi sent på 2000-tallet i form av en dyptgripende økonomiske og sosial krise. I henhold til IPSAS blir inntekter bokført i den budsjettperioden den blir inntjent, uavhengig når de blir mottatt. Det samme med utgifter, de blir også bokført i perioden uavhengig av om disse er betalt eller ikke. Det som gjelder er det førnevnte lønnsomhetsperiodiseringsprinsippet.

Dette skaper uklarheter i offentlige institusjoners budsjetter, og gjør kontrollen vanskelig. For eksempel ved stykkprisfinansiering av pasienter i helsevesenet og studenter i universitets- og høgskolesystemet. Det er slik at tidspunktet for inntekter og samlede utgifter ofte ikke sammenfaller i tid. For eksempel blir studenter ved studieopptak bokført som utgift, mens inntekten i henhold til stykkprisfinansieringen kommer 2 år etter avlagt eksamen. Slik skapes det et tilsynelatende «underskudd». Synker så studenttallet i perioden (stryk og frafall) oppstår det derimot et reelt underskudd.

I sykehussektoren kan pasienter gjerne skrives ut som ferdigbehandlede for tidlig, for i et økonomisk perspektiv vil de samme pasientene ved gjeninnleggelse gi sykehusene en ny regnskapsført inntekt som følge av stykkprissystemet. Samhandlingsreformen, avtalen mellom kommunen og helseforetakene om overføring av ferdigbehandlede pasienter til kommunene, forsterker denne tendensen til for tidlig utskrivelse fra sykehusene viser studier. Prisfastsettelsen per student og per pasient er oftest en fiktiv størrelse. I offentlig sektor kan man ikke lene seg til en etterspørsel i markedet som informasjon om pris.

Forretningsorientert regnskapsførsel har en rekke andre konsekvenser som rører ved den politiske og sosiale orden. En første konsekvens er at den presser samfunnet mot økt grad av privatisering og konkurranseutsetting av offentlige tjenester. En viktig årsak til dette er problemet med prissetting av offentlige aktiva slik som fellesskapets eiendommer; bygninger, tomter, innbo og teknisk utstyr – og infrastruktur.

Skal de prises etter deres markedsverdi eller etter deres sosiale og samfunnsmessige verdi? Verdifastsettingen synes å ha en tendens til å bli basert på kapitalverdiens og kontantstrømmens nåverdi, og tar ikke med endring over tid. Noen ganger blir aktiva priset for høyt i strategiske sektorer. Dette resulterer i at de tjenestene som blir produsert i offentlige forvaltningsbedrifter blir regnskapsmessig funnet ikke å være konkurransedyktige med tjenester produsert av private selskap. Dette blir en drivkraft mot mer privatisering og konkurranseutsetting i offentlig sektor – mot kommersialisering. Politiske føringer i regnskapssystemet er årsaken til dette.

En annen konsekvens er at politikerne må nærmest være eksperter i regnskapsanalyse for å forstå den informasjonen som ligger i regnskapene.

Ja, selv garvede økonomer og ledere kan ha problemer med å følge med på endringer i aktiva, og periodisering av budsjettet som medfører at utgifter kan føres for ett år, mens resultatinntektene kan ventes et par tre år fram i tid. Hva skjer i mellomtiden når prissettingen ikke skjer i et bevegelig marked men i den offentlige fellessfæren.