Regjeringen moderniserer andre – ikke seg selv

ANALYSE: Da statsrådene møttes til budsjettkonferanse ulike steder på Hadeland, var det obligatorisk at alle hadde på seg busserull. Nå som de møtes på hotellet ved Hurdalssjøen, er det mulig å ha på seg både jobbdressen og ulike typer fritidsklær. Og det er det. Større endringer ser det ikke ut til å ha vært på regjeringens årlige budsjettkonferanse over de siste tiårene.

Selv om vi ikke var på innsiden av denne ukens konferanse, er det all grunn til å tro at opplegget var som vanlig: Finansdepartementets folk forteller hvor lite det økonomiske handlingsrommet for neste år er, deretter er det overordnet diskusjon om hvordan pengene skal brukes før den store dragkampen mellom statsrådene starter.

Det gjelder å få resten av regjeringen til å være enig i at akkurat deres satsing må vernes og/eller forsterkes. Statsrådene vet at det blir mye lettere å komme tilbake til eget departement, dersom de har klart å vinne noen av disse dragkampene.

Den som bare har tapt, vil få omdømme i departementet som en svak statsråd – i tillegg til at vedkommende må bruke mye tid på å kamuflere eller å forklare de pålagte budsjettkuttene best mulig. I Norge ser det ut til å være en nesten umulig oppgave.

I år var tautrekkingene antagelig tøffere enn før, fordi det neppe er mulig å ta særlig mer penger ut av oljefondet (Statens Pensjonsfond – Utland, SPU) og fordi regjeringen allerede har forpliktet seg til å bruke mange ekstra milliarder på samferdsel, forsvar og nytt beredskapssenter for politiet.

Vanskelig å prioritere

Den relative pengeknappheten i årets budsjettforhandlinger kan kanskje føre til at Solberg-regjeringens siste utkast til statsbudsjett inneholder noen flere reelle og vanskelige prioriteringer enn tidligere. Men det er ikke sikkert.

Mye tyder nemlig på at organiseringen av budsjettprosessen i seg selv gjør det ekstra vanskelig å prioritere. For hva gjør statsrådene i tiden før vinterens budsjettkonferanse? Jo, de gir beskjed til eget departement og til pressgruppene i egen sektor om at de trenger argumenter.

De må ha med seg rapporter og beregninger som viser at behovet for mer penger til deres sektor er akutt, og at konsekvensene av budsjettkutt kan bli riktig ille. Når alle gjør det samme, kan man levende forestille seg hvor vanskelig det må være for statsrådene å bestemme seg for å prioritere så tøft som de en gang ønsket.

Menon-rapporten

Et lite eksempel er en rapport som Menon har laget for sykepleierforbundet og legeforeningen. Den ble offentliggjort i forrige uke og viste blant annet at produktiviteten i sykehussektoren kan bli bedre, dersom det investeres mer i nye sykehusbygg og maskiner.

Tallene var store og argumentene delvis ugjendrivelige – de var helt perfekte å ta med seg til budsjettkonferansen for helseminister Bent Høie. Han er blant dem som i de forrige budsjettkampene har måttet tåle at regjeringen ikke engang ga ham nok penger til å oppfylle Høyres valgløfter om 12 milliarder mer til sykehussektoren.

Menon-rapporten var synlig for offentligheten, fordi den var bestilt av pressgrupper. De fleste tallene og argumentene som brukes i budsjettkonferansene kommer likevel frem i interne notater og utredninger.

Ettersom de er unndratt offentlighet er det ikke så lett å si om det overdrives og svartmales i disse dokumentene, men sannsynligheten er stor for at byråkratene bruker bred pensel og regner med god margin når de skal gi statsråden innspill før den store budsjettkampen.

Det er ikke noe insentiv for byråkratene i et departement til å være nøkterne i problembeskrivelsen. Tvert imot; De fristes antagelig til å følge vanlig forhandlingslogikk som er å smøre på litt ekstra i visshet om at et høyt startpunkt i en forhandling gir et mer levelig kompromiss.

I år var tautrekkingene antagelig tøffere enn før

Det er blant annet slik forhandlingstaktikk statens utredningsinstruks skal være med på å stanse. Den dreier seg om at absolutt alle politiske beslutninger skal utredes etter en spesiell mal der man blant annet definerer problemet som skal løses før man lanserer ulike tiltak med en drøftelse av positive og negative virkninger.

Det er ett år siden en revidert og forbedret utredningsinstruks ble innført i departementene og direktoratene. I den forbindelse har Direktoratet for Økonomistyring (DFØ) laget en undersøkelse om hvordan tilstanden var på det tidspunktet den reviderte utredningsinstruksen ble satt i verk. Resultatene er nedslående.

Av de 138 utredningene som er gjennomgått viste det seg at 40 prosent manglet en tydelig beskrivelse av hvilket problem man egentlig skulle løse. 7 av 10 utredninger sviktet på punktet om å utrede alternative løsninger.

De vurderte kun én mulig løsning på problemet som skulle løses – noe som ifølge ekspertene i DFØ er utilfredsstillende. Som oftest er det mulig å finne alternative måter å møte en problemstilling på, og det er først når den politiske ledelsen får seg presentert flere alternativer, at det blir mulig å ta en opplyst beslutning for en statsråd eller en regjering.

DFØs påstand er at skattepengene kan bli sløst bort, dersom statsforvaltningen utreder sakene for dårlig. Vi kan gjøre ting som er unødig dyrt, og ting som ikke virker. I en budsjettkonferanse hadde det vært nyttig for statsrådskollegiet om det kunne forholde seg til dokumenter fra hvert enkelt departement som gir dem et reelt handlingsrom, og som også på nøkternt og etterprøvbart vis klargjør mulige konsekvenser av de ulike tiltakene.

Gjennomføring

Reformen med bedre interne utredninger er allerede vedtatt. Der er det bare gjennomføringen det står på. Men regjeringen kunne også ha tatt mer radikale grep. Hva hadde for eksempel skjedd om de droppet hele budsjettkonferansen?

Eller om de gjorde som Høyres finanspolitiker Heidi Nordby Lunde etterlyste denne uken: Ga mest honnør til den statsråd som var flinkest til å omprioritere og å kutte.

Da hadde Solbergs moderniseringsregjering virkelig vist at den kunne modernisere offentlig sektor der hvor det er aller vanskeligst. På det området der det er statsrådene selv som berøres.