Når statlig målstryring skygger for målet

Ministerstyret og statsrådens myndighet over sitt departementsområde er et viktig prinsipp i staten. Når man i tillegg legger så stor vekt på mål- og resultatstyring, får den hierarkiske linjestyringen forrang.

Kritikerne peker på at målstyring i praksis kan gi statlige etater for lite handlingsrom, at profesjonelle hensyn nedtones eller at prosedyremessige hensyn skyves til side. Dette handler om sektorinterne utfordringer i statlige hierarkier.

Måten staten styres utfordres imidlertid på en mer grunnleggende måte: Mange samfunnsmessige problemer er tverr-sektorielle og «treffer» flere departementer og direktorater, samtidig som de involverer kommunene.

Det er i dag økt politisk oppmerksomhet om gjenstridige problemer knyttet til klima, sikkerhet og beredskap, velferd, arbeidslivskriminalitet med mer.

Her kreves det bidrag fra flere departementer og deres underliggende etater og virksomheter. De statlige oppgavene går i større grad enn tidligere på tvers av sektorer, mens statsforvaltningen bygger på sektorintern organisering og styring.

Organisasjonsstrukturen i staten er på disse områdene ikke tilpasset oppgavestrukturen, og de problemene man skal bidra til å løse. Når man skal jobbe med gjenstridige problemer, må tiltak og ressurser samordnes på tvers av organisasjoner, med sine sterke hierarkier, ulike strukturer og arbeidsmåter, og særegne  interne kulturer og mål og resultatindikatorer.

Samtidig vil utfordringene variere etter problemenes karakter men kan antas å være størst når mange departementer og direktorater (og kommuner) involveres, disse er knyttet tett sammen i oppgaveløsning på operativt plan, og det er[tab]mange departementer som knytter stor interesse til et problem eller en oppgave.

Et viktig spørsmål er om staten har tatt inn over seg disse spenningene, og særlig om man forstår hvordan de sterke hierarkiene og prinsippet om målstyring setter begrensinger for tverr-etatlig samordning og samarbeid.

Vi er ikke overbevist om at svaret er ja, og vil eksemplifisere dette med to sentrale dokumenter. Riksrevisjonen er Stortingets kontrollorgan og skal blant annet bidra til at statlige midler og verdier blir brukt og forvaltet på en økonomisk forsvarlig måte.

Når denne kontrollen utøves er det viktig at man bruker relevant faglig kunnskap til å forstå de involverte etater og organisasjoners karakter og de enkelte samfunnsproblemers særtrekk.

Riksrevisjonens utarbeidet i juni 2016 en rapport om myndighetenes innsats mot arbeidslivskriminalitet. Et viktig aspekt ved denne innsatsen er det løpende, tverr-etatlige samarbeidet på lokalt plan.

Rapporten fikk stor medieoppmerksomhet p.g.a. kritikken mot involverte etater, og peker også på viktige utfordringer.

En svakhet er etter vår oppfatning at forholdet mellom mål- og resultatstyring og tverr-etatlig samarbeid er behandlet overfladisk. Man tar i for liten grad inn over seg  spenningen mellom et  operativt, forpliktende tverr-etatlig samarbeid på den ene side, og mål- og resultatstyring i hierakisk linje på den andre siden.

Når man i Oslo, Stavanger og Bergen jobbet tett sammen om å bekjempe arbeidslivskriminalitet, fikk man meget god kjennskap til hva som var de mest presserende problemene.

Det ble løpende tatt beslutninger i tverr-etatlige fora om hvor innsatsen skulle settes inn, og det ble formulert klare mål om hva det var fornuftig å jobbe mot. Man har lagt særlig vekt på å «ta ut» nøkkelaktører og nettverk innen arbeidslivskriminalitet, noe som krever at bruk av tiltak og virkemidler samordnes mellom etater.

Prinsippet om målstyring setter begrensinger for tverr-etatlig samordning og samarbeid

For den enkelte etat betyr dette at bruk av virkemidler kan bli justert, noe som kan påvirke måloppnåelse på etatenes resultatindikatorer. Når Riksrevisjonen retter kritikk mot at antall tilsyn i Arbeidstilsynet har gått ned, uten å vurdere om dette er en følge av at man jobber på en annen måte på grunn av samarbeidet med andre etater, kan tilnærmingen være for begrenset.

Satt på spissen: Evaluering av måloppnåelse i en etat som samarbeider tett med andre etater, krever skjønn og et lengre tidsperspektiv der det tas høyde for mulige justeringer i interne mål og innarbeiding av felles mål.

I januar 2017 ble det lagt ut et dokument om «Gode råd til departementene om samordnet styring» på hjemmesiden til Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Rådene er anbefalt av finansminister Siv Jensen og kommunalminister Jan Tore Sanner, og inngår også i regjeringens program for bedre styring og ledelse i staten.

Man bygger på intervjuer knyttet til tre tiltak, inkludert samarbeidet mot arbeidslivskriminalitet. Det er noen viktige innsikter, men også forhold som etter vår oppfatning er mangelfullt behandlet.

For det første gis det tilslutning til prinsippet om å ha et lederdepartement for oppgaver som krever tverr-etatlig samordning, samtidig som samarbeidet mot arbeidslivskriminalitet (som ikke har et entydig lederdepartement) får positiv omtale.

Dette framstår som inkonsistent samtidig som det synligjør et viktig dilemma ved tverr-etatlig samordning. En bedre forståelse av det aktuelle tiltaket hadde gitt et grunnlag for analyse av avveiningen mellom å alltid ha et lederdepartement versus å tilpasse organisering til trekk ved avhengigheter og problemer.

I vår evaluering av tiltaket (oktober 2016) synliggjør vi  at dette er et tett, løpende og  operativt samarbeid lokalt,  mellom etater  som alle knytter stor interesse til saksområdet, hvor man finner  ulike løsninger og ulike etater i «førersetet» lokalt. Ut fra dette vil det være lite fornuftig å benytte prinsippet om et lederdepartement.

Veilederen bygger i tillegg på en ideell forståelse av utøvelse av statlig politikk, hvor tiltak og tverr-etatlig samarbeid etableres som et resultat av initiativ på nasjonalt plan. I kontrast til dette viser vår evaluering den faktiske innvirkningen det lokale nivået har når det gjelder initiativ til samarbeid og etablering av tiltak mot arbeidslivskriminalitet.

Lokalnivået påvirket strategier, arbeidsmåter og målsetninger direkte, og målkonfliktene kom til syne i det operative arbeidet.

Det generelle poenget er at nasjonale strategier og handlingsplaner bør ta høyde for hvordan «verden» faktisk ser ut, og hvordan ulike nivåer og etater samspiller før det utarbeides formelle handlingsplaner.

Det kan videre reises innvendinger mot at kommunen som aktør, interessent og «arena» for gjenstridige problemer ikke er nevnt.

Det er gode argumenter for å videreføre mål- og resultatstyring som et hovedprinsipp i staten.

Vi tillater oss likevel å stille følgende spørsmål: Er mål- og resultatstyring så innarbeidet at det er blitt noe mer enn et tiltak for styring? Er det i tillegg  en virkelighetsforståelse som skygger for de utfordringene gjenstridige problemer og tverr-etatlig samarbeid faktisk medfører?

Når det politisk settes fokus på samordning mellom sektorer, er det da fornuftig å ta inn over seg dilemmaer og avveininger, heller enn å forstå dette som enkeltstående unntak og avvik fra «normalorganisering»?

Torstein Nesheim er organisasjonsforsker ved Samfunns- og næringslivsforskning (SNF),  Simon Neby er forskningsleder ved Uni Research Rokkansenteret og Jostein Ryssevik er daglig leder i Ideas2evidence.