Harde og myke virkemidler

SYNSPUNKT Mange offentlige virksomheter har som en av sine kjerneoppgaver å sikre etterlevelsen av regelverket som gjelder innen eget ansvarsområde. Hvilke virkemidler sikrer god etterlevelse? Det er utvilsomt en løpende utfordring for offentlige ledere å balansere harde og myke virkemidler i arbeidet med å sikre etterlevelse. Vi bryter ned tilliten ved å bruke de harde maktmidlene feil. Ny skatteforvaltningslov innført ved årsskiftet har gitt Skatteetaten nye sanksjonsmuligheter. Vår bruk av disse må være en del av en balansert bruk av virkemidler.

Både i Norge og internasjonalt forskes det mye på hva som gir god etterlevelse. Tradisjonelt har oppfatningen vært at det vesentlige for å sikre etterlevelsen er bruk av makt gjennom kontroll og sanksjoner, det vi kan kalle harde virkemidler. Tenkningen har vært noe i retning av at «anledning gjør tyv», og at det mest effektive for å sikre etterlevelse er virkemidler og tiltak som gjør at frykten for å bli oppdaget hvis man gjør noe ulovlig øker. Nyere forskning peker mot at det ikke er så enkelt. For det første spiller myke virkemidler, av typen veiledning og god service, større betydning enn først antatt. For det andre kan harde virkemidler brukt feil ha en ødeleggende effekt på viljen til å følge reglene. 

En sentral del av den nyere forskningen om etterlevelse går under betegnelsen «adferdsøkonomi». Flere land, med Storbritannia i spissen, baserer seg på funn fra adferdsøkonomisk forskning for å bedre etterlevelsen på skatteområdet. Det har vi også gjort i Skatteetaten, særlig for å bedre egen veiledning og service. Vi har bruket innsikt fra denne typen forskning til å forbedre nettsider, brev og tjenester til brukerne våre, og ser gode resultat av det. Et område vi har sett mindre på, er forholdet mellom frivillig etterlevelse og vår bruk av makt og sanksjoner. Her kan adferdsøkonomien gi oss interessant innsikt. Sentralt i sammenhengene mellom virkemiddelbruk og etterlevelse er tilliten til skattemyndigheter og skattesystem i befolkningen.

Høy bruk av makt der det foreligger tillit, eller der bruken av makt fremstår tilfeldig og lite kompetent, vil kunne føre til å undergrave tillit og i neste runde lavere etterlevelse.

Den adferdsøkonomiske forskningen viser at det er størst etterlevelse der myndighetene både bruker makt for å sikre etterlevelse og har høy grad av tillit. Den samme forskningen viser imidlertid at der det brukes mye makt for å få til etterlevelse, har det negativ påvirkning på tilliten og dermed den frivillige etterlevelsen. For å forklare dette paradokset, må vi nyansere bildet av maktbruk og hvordan vi oppnår tillit. 

Det er ingen tvil om at kontroll og straff har en positiv påvirkning på etterlevelse. Likevel har studier funnet lavere sammenheng mellom straff og etterlevelse enn tidligere forventet (Andreoni, Erard og Feinstein, 1998). Og det er mye som tyder på at kontroll og bøter fører til at den interne motivasjonen for å etterleve forsvinner hos de som i utgangspunktet er samarbeidsvillige (Feld og Frey, 2007). I en nylig publisert artikkel av Kristina M. Bott viser hun at risikoen for kontroll øker etterlevelsen. Hun viser også til at selv der det ikke er kontroll vil de aller fleste velge å etterleve frivillig. Et viktig funn viser at om du oppfatter at «de fleste andre har handlet riktig», ser ut til å være en sterk drivkraft til å få folk til å handle rett.

Bruken av harde virkemidler skal med andre ord berede grunnen for økt bruk av myke virkemidler. Hvordan kan så myke virkemidler benyttes for å skape frivillig etterlevelse? Forskningen argumenterer for at hensikten med maktutøvelsen er å bygge tillit, som igjen skaper etterlevelse (Hofmann, 2008). Tillit er blant annet et resultat av å levere gode tjenester, veiledning og ikke minst at behandlingen av borgerne, oppfølgingen av etterlevelsen, oppleves som rettferdig.

Tillitens avgjørende betydning for skattemyndighetene ble påpekt av den amerikanske høyesterettsdommeren Oliver Wendell Holmes, allerede for 113 år siden: Skatt er sivilisasjonens pris. Velferdsordningene våre bygger på at vi betaler de skattene og avgiftene vi skal, både hver og en av oss, og de bedriftene som skal skatte i Norge. For at den samfunnskontrakten, det store spleiselaget skal fungere, må folk ønske å gjøre opp for seg. Og for at folk skal ønske å gjøre opp for seg, kreves det tillit. Tillit til velferdsstaten, at velferdsordningene fungerer, at pengene i stort brukes fornuftig, er det helt grunnleggende. I tillegg må folk ha tillit til at skattesystemet og Skatteetaten sikrer at pengene kommer inn på riktig og rimelig effektivt vis.

Men forskningen viser altså at hva som fører til god etterlevelse er et sammensatt og komplekst bilde. Hvis vi bare satser på at tillit mellom myndighet og borgere skal være nok for å sikre etterlevelsen, så kan det ha motsatt effekt, hvis mange bevisst utnytter systemet. Samtidig ser vi at høy bruk av makt der det foreligger tillit, eller der bruken av makt fremstår tilfeldig og lite kompetent, vil kunne føre til å undergrave tillit og i neste runde lavere etterlevelse.  

Denne innsikten vil være viktig når Skatteetaten skal følge ny skatteforvaltningslov, som gir oss sterke sanksjonsmuligheter som tvangsmulkt og utvidet endringsadgang. Oppslag i avisene rundt årsskiftet viste at flere er spente og kanskje usikre på hvordan disse nye sanksjonsmidlene vil benyttes. Balanseringen av virkemiddelbruken bestemmes i stor grad av politiske vedtak og føringer. Innenfor disse rammene er det vår utfordring å bruke virkemidlene slik at tilliten til skattesystemet og hvordan vi forvalter det opprettholdes.