Farvel til regional stat?

Torstein Nesheim er seniorforsker ved forskningsstiftelsen SNF – et selskap i tilknytning til NHH-miljøet i Bergen.

SYNSPUNKT: Konsekvensene av disse gradvise endringene i «regional stat» kan være større enn de som følger av utflytting av enkeltetater.

Tilpassing av den geografiske organiseringen er på dagsorden i mange statlige etater. To spørsmål er sentrale her. Det første handler om  grunnlaget for å spre arbeidsplassene og være til stede i alle regioner. Hvis arbeidet med etatenes oppgaver medfører nærhet til myndighetsobjekter og brukere, er lokal tilstedeværelse viktig.

Jo tettere kommunikasjon og oppfølging som trengs ved tilsyn eller tjenesteyting, desto sterkere er argumentene for regional arbeidsplasser i den aktuelle etat. Hvis denne kontakten derimot kan håndteres digitalt, og ikke krever fysisk tilstedeværelse,  kan det åpnes for endringer i arbeidets lokalisering. Et viktig aspekt ved digitalisering at det bidrar til standardisert oppgaveløsning, som for noen direktorater betyr at arbeidet kan utføres hvor som helst. Dermed legger digitalisering til rette for nedbygging av regionale strukturer.

På den andre siden: En slik endring medfører at man bygger ned fagmiljøer og sentraliserer viktige kunnskapsarbeidsplasser. Man kan dermed regne med motstand fra viktige interessenter lokalt og regionalt. I tillegg kan de antatte fordelene ved standardisering bare gjelde deler av virksomheten (for eksempel i NAV). Ut fra etatens formål kan det også være avveininger mellom hensynet til standardisering og lokal tilpasning.

Den foreslåtte endringen i Skatteetaten illustrerer betydningen av digitalisering. Gjennom utvikling av elektroniske tjenester har skattyterne en digital dialog med etaten. Prosessene er forenklet, behovet for fysisk kontakt er redusert og store deler av etatens oppgaveløsning er uavhengig av geografisk plassering av arbeidsplassene.

Det vil imidlertid  ikke finne sted noen nedbygging av de lokale skattekontorene. Samtidig foreslår man en endring i organisasjonsstruktur, hvor man går bort fra det geografiske prinsippet til fordel for landsdekkende resultatenheter med ansvar for informasjonsforvaltning, brukerdialog, innsats og innkreving.

Dermed er vi over på det andre spørsmålet; de regionale organisasjonsenhetenes rolle. For de virksomhetene som ønsker å beholde oppgaver og arbeidsplasser i alle regioner (som Skatteetaten), åpner digitaliseringen for en mulighet til omorganisering. Å organisere landsomfattende etater etter region er ikke en «naturlov».

Geografisk baserte enheter er et av flere alternativer for spesialisering, i tillegg til organisering etter fag, funksjon, oppgaver, prosesser, prosjekter og programmer. Digitaliseringen bidrar til at flere direktorater vil vurdere disse prinsippene. Nye verktøy for informasjon og kommunikasjon åpner for organisering i fag- eller funksjonsbaserte enheter som dekker flere lokasjoner. Hvis kjerneoppgavene er standardiserte og det ikke kreves lokale tilpasninger av virksomheten, svekkes argumentene for regional organisering.

I Arkivverket har en slik endring funnet sted. Man er lokalisert i åtte byer, men virksomheten er i dag organisert etter funksjon, der ledere for avdelingene for innovasjon, forvaltning, publikum og interne tjenester rapporterer til øverste leder. I begrunnelsen heter det blant annet at man «ønsker å samle likeartede oppgaver under samme ledelse for å kunne se fagområder under ett. Dermed vil Arkivverket få større og mer robuste miljøer».

Selv om dette har passert «under radaren» for media, har det vært sterke motforestillinger både internt i etaten og politisk. Fem representanter for Senterpartiet fremmet i juni 2017 følgende forslag: «Stortinget ber regjeringen endre omstillingen av Arkivverket for å sikre reell styrking av statsarkivene og gjeninnføre geografisk ledelse med statsarkivar som leder, og på egnet måte fremlegge sak for Stortinget om dette». Man fikk ikke gjennomslag for dette, men denne saken antyder at konflikter om regional struktur vil være aktuelt også for andre etater framover.

I noen direktorater og tilsyn vil mesteparten av arbeidet bli utført regionalt og lokalt, og organisasjonen vil være bygget på regionale enheter. Her vil man imidlertid bli konfrontert med andre strukturelle utfordringer:

Hvor mange regionale enheter er det fornuftig å ha? Digitalisering og mer standardisert oppgaveløsning kan bidra til nedbemanning og færre arbeidsplasser, noe som kan åpne for en revisjon av strukturen i form av færre enheter. I tillegg kommer spørsmålet om tilpasning til ny struktur for fylkeskommuner. Ser vi den regionale strukturen for disse etatene samlet, er det et stort  mangfold  når det gjelder  antall geografiske enheter og grenser mellom disse. Dette medfører åpenbare utfordringer for regionalt basert samordning mellom sektorer .

I hvilken grad skal de regionale og lokale enhetene suppleres med sentraliserte enheter for spisskompetanse og oppgaver som best kan håndteres sentralt? I hvilken grad er det hensiktsmessig å kombinere ulike organisasjonsprinsipper og hvilke utfordringer medføre dette?

Et tredje spørsmål for etater med regionale enheter er om disse har for stor eller for liten innflytelse? Har man i dag en praksis og en kultur som gir for stort rom for regionale og lokale tilpasninger, hvor nasjonal samordning nedtones og potensialet for å spre de beste praksisene ikke utnyttes? Eller er det omvendt: Sentral styring og kontroll tar overhånd, og regional kompetanse og hensynet til lokal fleksibilitet blir neglisjert?

Oppsummert: Organisering av direktorater og ytre etater berører lokale arbeidsplasser, regionale interesser, regionalt samarbeid i offentlig sektor, og utfordringer for ledelse. Digitalisering,  teknologisk endring og potensialet for standardisering og effektivisering er her viktige drivkrefter.

Disse temaene «treffer» sentralisering som politisk tema direkte. I forbindelse med endring i ‘regional stat’ kan det forventes at kampen om å bevare kunnskapsarbeidsplasser utenfor hovedstaden skjerpes. Samtidig vil ikke organisatorisk sentralisering nødvendigvis medføre geografisk sentralisering. For det første kan det være mange grunner til å beholde nærhet til myndighetsobjekter og brukere.

For det andre: Der samlokalisering og nedbygging av regionalkontorer blir aktuelt, har man mulighet til å relokalisere virksomheten til et egnet sted utenfor Oslo-området.