UDI har evaluert seg selv: Var ikke forberedt på fjorårets flyktningstrøm

UDIs beredskapsplaner var ikke godt nok tilpasset situasjonen som oppsto, og UDI var dermed ikke godt nok forberedt, heter det i direktoratets interne evalueringsrapport for høsten 2015.

Dagens Perspektiv har fått tilgang til Utlendingsdirektoratets rapport om egen evaluering av høsten asyltistrømming. Rapporten er basert på interne samtaler og intervjuer  blant de ansatte i UDI og med eksterne samarbeidspartnere, samt analyser av møtereferater og logger – bade fra interne og eksterne møter.

Ekstraordinær innsats

Bakteppet for det ekstraordinære situasjonen som oppsto høsten 2015, beskriver rapporten på følgende måte:

«Det ble gjennomført en ekstraordinær innsats i hele organisasjonen. UDI klarte å innkvartere alle asylsøkere som kom, vi etablerte to ankomstsentre i samarbeid med Politiets utlendingsenhet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, vi håndterte den svært krevende situasjonen ved Storskog, og vi hadde en omfattende koordinering med mange andre aktører. Arbeidet økte betydelig i omfang, ikke bare når det gjelder mottaksetablering og asylsaksbehandling. Også arbeidet knyttet til blant annet mediehåndtering og informasjon, anskaffelser, budsjett, økonomi, arkiv og innsynsbegjæringer, rapportering og prognoser, økte betydelig. UDIs håndtering av økningen i antall asylsøkere må ses i lys av at UDIs budsjett og kapasitet var tilpasset et ankomstnivå på 11 000, som var gjeldende asylprognose. Vi håndterte nær tre ganger så mange asylsøkere. Nesten 70 prosent av søkerne kom i perioden september til november. På grunn av budsjettprosessene tok det tid før UDI fikk tilført økte ressurser. Videre tok det lang tid før det var mulig å få bistand fra andre deler av forvaltningen».

Rapporten påpeker at den i hovedsak tar for seg hva som ikke fungerte optimalt og hvordan UDI kan lære av sine erfaringer i sitt videre beredskapsarbeid. Det er en nøktern og saklig rapport, uten store og svulstige ord. Men den framholder at UDI klarte å gi alle asylsøkerne tak over hodet gjennom en ekstraordinær innsats fra nesten hele organisasjonen i en svært krevende arbeidssituasjon.

UDI klarte å skaffe innkvartering til alle asylsøkerne som kom til Norge i 2015, til tross for at antall asylsøkere ble nær tre ganger så mange som mottakssystemet var tilpasset for.

Figuren viser antall asylsøkere til Norge hver uke gjennom 2015. Den illustrerer hvilken ekstraordinær situasjon utlendingsmyndighetene sto overfor. (Kilde: UDI)

Det følgende viser noen av hovedfunnene i evalueringen.

Strategisk vs operativt nivå

UDI klarte ikke å opprettholde et tydelig skille mellom strategisk og operativt arbeid. En del strategiske diskusjoner ble ikke tatt, og beslutningslinjene i deler av organisasjonen var ikke klare nok, heter det i rapporten.

Videre fremholder rapporten at UDI ikke hadde gode nok strukturer for internkommunikasjon, selv om dette bedret seg underveis. Direktoratet var i for stor grad avhengig av enkeltpersoners innsats, heter det.

Forholdet til Justisdepartementet

Beslutninger i UDI ble ikke godt nok dokumentert. Det samme gjelder avklaringer med Justis- og beredskapsdepartementet. Ifølge rapporten mener mange i UDI-systemet at det tok for lang tid før Justis- og beredskapsdepartementet innså alvoret i og omfanget av situasjonen.

UDI-direktøren mener ifølge rapporten at dialogen med departementet var god og han tvilte ikke på at han hadde støtte for sine valg, mens ledelsen i Region- og mottaksavdelingen opplevde at de ble sittende med ansvaret alene i for lang tid før departementet kom på banen.

Departementet ga UDI tydelige, og ofte muntlige, fullmakter til å gjennomføre de tiltak UDI vurderte som nødvendige. Mangelen på skriftlighet skapte usikkerhet nedover i organisasjonen i UDI, understreker rapporten.

Ledere i UDI har ifølge UDI-rapporten uttrykt bekymring ved at de ved flere anledninger brøt lovverket, blant annet arbeidsmiljøloven og loven om offentlige anskaffelser, samt at UDI gikk ut over sine budsjettfullmakter. Dette skapte usikkerhet knyttet til en del av beslutningene som ble tatt, heter det. Det har i evalueringen for eksempel blitt uttalt: «Vi oppfattet at vi fikk velsignelse til dette muntlig, mens vi skriftlig ble bedt om å holde oss innenfor rammene».

Politidirektoratet sent på banen

UDI hadde ikke et tilstrekkelig strategisk samarbeid med Politidirektoratet. Samarbeidet kom på plass for sent, påpekes det i rapporten. Politidirektoratet deltok på møter i UDI, men flere i UDI mener det var utfordrende å få Politidirektoratet til å engasjere seg i situasjonen på ledernivå.  I UDI tolket mange det som at kriseoppfatningen i Politidirektoratet kom sent, og at Politidirektoratet først kom på banen da situasjonen på Storskog eskalerte., står det å lese i den interne UDI-evalueringen.

Trøbbel hos PU

UDIs dialog med politiet omfattet først og fremst Politiets utlendingsenhet (PU), men man forutså ikke at PU skulle få så store problemer med registrering av nyankomne asylsøkere og at problemene skulle få så store konsekvenser for UDI, heter det.

Politiets utlendingsenhet er førstelinje i asylkjeden og har ansvar for å registrere nye søknader/søkere slik at sakene kan ekspederes til UDI for videre behandling. Politiets utlendingsenhet hadde utfordringer med å fullregistrere asylsøkere tidlig på sommeren i 2015. For en del søkere gjennomførte Politiets utlendingsenhet da kun det som etter hvert ble omtalt som innledende registrering.

Allerede sommeren 2015 var registreringen av enslige mindreårige asylsøkere mangelfull, på tross av at ankomstene totalt sett var lave, heter det i rapporten. Og selv om UDI påpekte dette overfor PU, eskalerte problemene. Flere i UDI oppfattet at det ble gitt ulike signaler på ulike nivåer. Politiets utlendingsenhet omdisponerte i liten grad egne ressurser og hadde gjennom sommeren fremdeles fokus på returmåltallene, heter det.  

At UDI i løpet av høsten hadde utilstrekkelige opplysninger om nær 13.000 asylsøkere i akuttinnkvarteringer innebar en risiko, skriver UDI i sin evalueringsrapport.

Forholdet til helsevesenet

UDI hadde for få ansatte med tilstrekkelig kompetanse på helse. Mange i organisasjonen var usikre på hvem som hadde ansvar for organisering og finansiering av helsetjenester for nyankomne asylsøkere. Denne usikkerheten gjorde at UDI ofte utførte oppgaver som var helse-myndighetenes ansvar, heter det i rapporten.

UDI klarte ikke å skille klart mellom UDIs ansvar for å tilrettelegge for helsetjenester og helsemyndighetenes ansvar for å tilby tjenestene. Det var ifølge rapporten heller ikke tydelig for alle i UDI at personer som søker beskyttelse, har samme rett til helsetjenester som den øvrige befolkningen.