Kontroll- og konstitusjonskomitéens håndtering av den såkalte Nigeriabåt-saken høster kritikk fra akademisk hold. Den, og flere andre saker de siste årene, er eksempler på hvordan komitéen stadig tar større plass.
NTB scanpix
Norges fremste eksperter på offentlig rett: Trenger vi kontrollkomiteen?
– I kontrollpraksis i Stortinget har det skjedd en vesentlig utglidning i den forstand at man i stadig større grad behandler ledere i ytre etater som noen som kan svare for seg selv, og ikke på vegne av Statsråden, sier en av landets fremste eksperter på offentlig rett, professor i rettsvitenskap Eivind Smith.
Han mener det er på høy tid å ta en grundig gjennomgang av komiteens mandat og hvorvidt kontrollen av regjeringen og statsråden bør ligge i «en sentralisert komité». Denne oppfatningen har bred støtte i juridisk akademia, hevder han.
Smith og flere av hans kolleger mener blant annet at Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité:
- Går utenfor mandatet: Kontrollen strekker seg stadig lenger unna statsrådene, som er komiteens hovedanliggende. Komiteen hører og kontrollerer for mange i embetsverket og underliggende etater, og også sivilt ansatte i private selskaper.
- Eser ut: Saksfeltet øker. Komiteen blander seg inn i andre kontrollorganers arbeid, det være seg andre stortingskomiteer, regjeringen, departement, direktorat, kommersielle selskapers styre og påtalemyndigheten.
– Er det egentlig behov for en slik sentralisert komité? spør Eivind Smith. Han mener man risikerer at komiteen utvanner systemet: Den spiser seg inn på andre komiteers ansvarsområder og blander seg for mye i regjeringen og Stortingets daglige kontrollansvar og –rutiner.
– Det er et behov for klarere ansvarsforhold. Det kan også være en fare for å utvanne regjeringens ansvar for selv å følge opp, følge med, kontrollere og rydde opp hvis noe har skjedd - ikke bare fordi Stortinget i en eller annen form vedtar eller krever at regjeringen faktisk gjør det, sier Smith.
Høyesterettsdommer Steinar Tjomsland og professor Eivind Smith ved Universitetet i Oslo. Nå stilles det spørsmål ved om Kontrollkomitéens «utglidende» rolle når så langt at det rører ved domstolenes autoritet. (Foto: John Greiner Olsen / Stortinget)
Samlet ekspertisen
Mandag denne uken inviterte professor i rettsvitenskap, Eivind Smith, en håndfull av landets mest fagkyndige på offentlig rett til lunsjseminar. I tredje etasje i Domus Bibliotheca, Universitetet i Oslos juridiske bibliotek, diskuterte skarpskodde jurister Stortingets Kontroll- og konstitusjonskomité.
Med undertema «et maktfordelingsperspektiv» skulle debatten om kontrollkomiteens rolle løftes ut av den sak-spesifikke kjeklingen som har dominert mediebildet. For parallelt med komiteens omfattende høringsrunder har debatten rundt dens metodikk og tilsynelatende voksende rolle som blant annet korrupsjonsjeger rast på bakrommet.
Smith & co var flankert av Kontroll- og konstitusjonskomiteens leder, Martin Kolberg (Ap), og hans mest konsistente kritiker, komiteens første nestleder Michael Tetzschner.
– Det er stadig en diskusjon om man klarer å sette sak fremfor parti, og inntrykket er vel at det har varier en del over tid og over saker, sier Smith, som understreker at hensikten med seminaret ikke er å stille «spørsmål om komiteen skal bry seg, men hvor grensene for hvor langt de skal gå ligger.»
– Kanskje kan dette være starten på noe mer overordnet, eller litt mindre aktualitetsbetent, sier Smith.
Michael Tetzschner (H) og Martin Kolberg (Ap) er rykende uenige om hvilken posisjon Kontrollkomitéen bør holde. (Foto: NTB scanpix)
Ansvarsforhold
Med henvisninger til en rekke lovbestemmelser, hvor de viktigste er Forretningsordnen og grunnloven §75, la han ikke skjul på at tolkningsrommet for hvilken kontrollfunksjon komiteen skal ha etter hans syn er for vidt, og at dette har resultert i grenseovertredelser fra Kolberg & Co. «Utglidningen» han snakker om avspeiles blant annet i det særskilte reglementet for åpne kontrollhøringer, som trådte i kraft i 2002 (se tekstboks).
Slik lyder lovens bokstav...
§ 5.Høring av embets- og tjenestemenn
(1) Komiteen kan anmode embets- og tjenestemenn om å møte til høring. Dersom det gjelder ansatte i et departement, skal anmodningen rettes til den ansvarlige statsråd, som da har adgang til å være til stede under høringen. Alle spørsmål stilles til statsråden, som velger hvem som skal svare. Dersom det av særskilte grunner anses nødvendig, kan komiteen etter egen behandling i lukket møte likevel bestemme at spørsmål skal stilles direkte til den innkalte embets- eller tjenestemann.
(2) Embets- og tjenestemenn i de ytre etater kan anmodes direkte om å møte til høring. I slike tilfeller skal den ansvarlige statsråd varsles, og gis adgang til å være til stede. Spørsmål stilles direkte til den innkalte, men statsråden skal gis adgang til å supplere forklaringen.
(3) Ved utspørring av embets- og tjenestemenn plikter komiteen å ta hensyn til de lojalitetsforpliktelser som eksisterer innad i forvaltningen, og mellom embetsverk og statsråd. Møteleder skal påse at dette respekteres.
(Kilde: Lovdata)
– Dette mener jeg rett og slett er en utglidning og en ganske utydelig bestemmelse, fortsetter Smith. Han mener Frøyland-utvalget, som i 2002 utredet Stortingets kontroll med regjering og forvaltning var langt fra klar i sin tolkning av kontrollspørsmålet, og la seg flat «for noe som allerede var i ferd med å utvikle seg.»
«Er det egentlig behov for en slik sentralisert komité?»
Professor-støtte til Smith
Smith får støtte fra sine kolleger. Anne Kjersti Befring og Inger Johanne Sand, begge professorer ved Institutt for offentlig rett. De mener også det er på tide å vurdere hvor langt kontrollkomiteen kan gå:
– Jeg synes det er viktig å vurdere hvor langt komiteen skal gå i slike høringer, blant annet overfor andre enn statsråden. Der tenker jeg at man må trekke et prinsipielt skille mellom å innhente informasjon som opplyser saken, og det å stå til ansvar. Det kan være nødvendig å trekke inn flere enn statsråden for å få opplyst saken, men man må være tydelig på hvor ansvaret ligger, sier Befring.
– Det kan være et behov for å gjennomgå hvor langt man skal gå i forhold til disse enkeltpersonene som kommer i tøffe posisjoner når det konstitusjonelle ansvaret og det strafferettslige ansvaret blir sammenfallende, supplerer Sand.
Både Sand og Befring understreker viktigheten av å ha funksjonelle kontrollorgan, som også er separat fra domstolene, og heller mot at det er nødvendig mer kontroll – ikke mindre. I tillegg gir komitéens høringer «et nødvendig offentlig innsyn,» som legger grunnlaget for god offentlig debatt, påpeker Befring.
Forsvarssjef Haakon Bruun-Hanssen måtte tåle skarp kritikk fra Kontroll- og konstitusjonskomitéen etter Nigeriabåt-saken. Statsråden gikk «fri». (Foto: NTB scanpix)
Nigeria og Telenor
Et tydelig eksempel på denne utviklingen, ifølge Smith, er den såkalte Nigeriabåt-saken, hvor statsråden sendte granskingsrapporten direkte videre til Kontrollkomiteen uten først å avveie dens konklusjoner. I tillegg er Smith kritisk til komiteens tolkning av hvor ansvaret ligger - spesielt med tanke på deres oppgave som kontrollør av myndighetene. At komiteen unngikk å kritisere Statsråden, men i stedet rettet sylskarp kritikk mot Forsvarssjefen, finner han underlig:
– Jeg er slått av at vedtakspunkt nummer fire meget enkelt kunne vært formulert som kritikk av statsråden, fordi statsråden ikke hadde sørget for at de hadde samme syn på saken. Det er i alle fall ikke slik at forsvarssjefen vitterlig var blitt gitt ansvaret for noe – for den som delegerer, i dette tilfellet statsråden – har grunnansvaret. Det er noe ganske grunnleggende jeg ikke forstår om hvordan man har opptrådt i den saken, og uansett setter jeg et stort spørsmål ved om Stortinget som statsorgan bør gå så langt som de gjorde i denne saken, ved å mene noe om bestemte underordnede i departementet.
Kjernen i debatten handler ifølge Smith om spørsmålet rundt «hvor langt det er nødvendig å gå». Telenor-saken er et annet eksempel hvor den grensen ved flere tilfeller ble krysset, mener han.
– Mitt inntrykk er at komiteen gikk nokså mye lenger enn det som harmonerer med paragraf 19, og gjeldende lovgivning om selskapsstyring, og det er også uklart hvorfor man skulle fortsette å bore når det på et visst tidspunkt var nokså bred enighet om at det ikke var noe å kritisere Statsråden for.
Kontroll i andre land
Det finnes en lang rekke ulike systemer for hvordan den lovgivende myndighet, som Stortinget i dette tilfellet er et eksempel på, skal drive kontroll av regjeringen i sitt eget land.
I land som, i likhet med Norge, har et parlamentarisk styresett har regjeringen en plikt til å svare for seg i parlamentet. På samme måte har parlamentet en plikt til å kontrollere om regjeringen følger grunnloven og spillereglene. Der kontroll- og konstitusjonskomiteen har dette ansvaret i Norge ligger det i land som Sverige til de enkelte fagkomiteene i Riksdagen. Den samme løsningen er valgt i Storbritannia, der fagkomiteene har ansvaret for å kontrollere ministrene.
Et system som er nært det vi finner i Norge, finnes i USA, der egne komiteer i både Representanthuset og Senatet har ansvaret for å kontrollere regjeringen, som ikke formelt må svare for seg nasjonalforsamlingen på samme måte som i Norge. I USA har disse komiteene, til forskjell fra i Norge, rett til å stevne også byråkrater og andre privatpersoner som rent formelt ikke har noe regjeringsansvar.
– En fordømt plikt
Denne saken står i sterk kontrast til «store saker for lenge siden», eksempelvis Kings Bay-saken, mener professoren, som etterlyser politikere som tar ansvar.
– Den gang kom det en granskingsrapport rett før sommeren, og regjeringens poeng var at de ikke bare kunne sende den til Stortinget. Det var deres fordømte plikt å behandle den, og legge frem en melding om dette, sier Smith. Og selv om det har blitt hevdet at denne saken av politiske årsaker ble forsøkt skjult til etter valget i ’65, er «denne holdningen om at regjeringen må bearbeide materialet» i ferd med å viskes ut, ifølge Smith.
– Det er i ferd med å skje noe grunnleggende som jeg synes man bør ta på alvor. Det er også fare for at man tråkker på andre kontrollorganers ledd.
Påtalemyndighetenes rolle i den ferske Telenor-saken trekkes frem som et eksempel på nettopp dette.
– Den samlede effektiviteten blir redusert hvis det er for mange kokker på et felt, slik at man rett og slett risikerer å utvanne forholdet mellom makt og ansvar, sier Smith.
«Jeg synes det er viktig å vurdere hvor langt komiteen skal gå i slike høringer, blant annet overfor andre enn statsråden»
Kings Bay-saken endte med at regjeringen måtte trekke seg. Men å ikke behandle rapporten før den gikk til Stortinget, må ha vært uaktuelt, tror Smith. Han er redd for at dagens regjeringer vil «overlate» slike behandlinger til Kontroll- og konstitusjonskomiteen. (Foto: NTB scanpix)
Maktfordeling
For kamphanene Kolberg og Tetzschner handler mye av konflikten om maktfordelingsprinsippet i Norge, og forskjellene i overbevisning om komiteens mandat kan spores tilbake til komitekollegenes tolkning av Stortingets rolle i denne fordelingen, eller «maktoppdelingen». Mens Kolberg omtaler Stortinget som landets høyeste myndighet, er Tetzschner påpasselig med å påpeke at Stortinget er landets høyeste folkevalgte myndighet, og at en samhandling på tvers av statens forskjellige organer må ligge til grunn, også for Kontrollkomiteens utøvelse.
– Vi har rett og slett et forskjellig syn på hva maktfordeling betyr. Vi må gå inn i det balansesystemet som gjør at man innser både behovet for medvirkning fra andre organer i utøvelsen av makt, og at man også selv tenker gjennom de inngitte grensene for egen kompetanse, sier Tetzschner.
Kolberg på sin side reagerer med undring over den sterke pågangen fra Tetzschner og hans partifeller, «som om situasjonen er en ny».
– Jeg vil minne både Smith og alle andre om at i forbindelse med 22.-juli-innstillingen så fremmet Stortinget riktignok en tydelig kritikk av regjeringen Stoltenberg, men også av embetsverket. Den gangen var også Høyre med på kritikken. Det er ikke en ny prinsipiell situasjon, selv om det på sett og vis er relevant å ta diskusjonen nå.
Fagkomité
Professor Smiths stiller også spørsmål ved Kontrollkomiteens «esende» tilstedeværelse, spesielt i relasjon til fagkomitéene. I utgangspunktet skal fagkomitéene ta seg av «forhåndskontrollen,» blant annet med gjennomgang av proposisjoner og meldinger.
– Når man ser på Stortinget som politisk verksted, så er det jo forhåndskontrollen og politikkutformingen som er viktigst. Da kan man jo lure på om Kontrollkomitéens synlighet går på bekostning av det løpende arbeidet med politikkutforming. Man kan i alle fall lure på om sentraliseringen av kontrollen med «hvordan det gikk» svekker Stortingets samlede kapasitet for institusjonell læring - altså holder andre på med politikkutformingen, mens det er dere i Kontrollkomiteen som får svarene på hvordan det gikk. Ellers er det jo ganske god latin å si at den som har vedtatt noe også bør følge med på hvordan det gikk, sier Smith, og forblir mer eller mindre uimotsagt.
For det kan være problematisk at et så vidt spekter av problemstillinger havner på samme bord, vedgår Kolberg.
– Er det noe jeg som komiteleder føler veldig sterkt på, er det nettopp den store saksmengden som sprer seg over så veldig mange områder. Det bør kanskje være bedre kommunikasjon eller et mer institusjonelt samarbeid mellom fagkomiteene og kontrollkomiteen. For det er et veldig spenn fra jernbaneverkets vedlikehold av jernbaneskinner til de store prinsipielle spørsmålene.
