IKT-prosjekter i det offentlige: Trenger en Toyota men bestiller en Rolls Royce
«De bestiller en Rolls Royce, men har kun behov for en driftssikker Toyota».
Slik oppsummerer en levende IT-ingeniør ved et av de store konsulentselskapene i Norge problemet med store offentlige IKT-prosjekter.
Vedkommende forteller at det ofte kan være vanskelig for konsulentene å snakke ned prosjektets omfang dersom de som eier det i den offentlige etaten først har fått los på IKT-nirvana ett eller annet sted der fremme, bak frustrerte kollegaer og millioner av kroner.
Gjennom samtaler med en både konsulenter, kunder, forskere og andre med erfaring fra store IKT-prosjekter våger Ukeavisen Ledelse å konkludere med at følgende hovedingredienser er basis i en hver oppskrift på en smakfull og vellykket IKT-prosess:
- Ledelse er viktigst
- Ha et edruelig ambisjonsnivå
- Husk at IKT handler vel så mye om mennesker som teknologi
- Ikke gi for mye av kontrollen til eksterne
Dyrt, dyrere, dyrest
Det finnes en rekke eksempler på at IKT-prosjekter går langt ut over både budsjetter og tidsrammer. Her er eksempler på noen av de offentlige prosjektene som har fått hard medfart:
NAV: 2010 ble planlagt å kombinere ny saksbehandlingsløsning for Nav med en løsning for uførereformen. Det viste seg å være feil. I 2011 estimerte man en kostnad på 3,3 milliarder for prosjektet. I 2015 frykter man en sprekk på mer enn 1,2 milliarder. Men prosjektet skal nå «være i rute», forsikrer NAV-ledelsen.
Flexus: Flexus var drømmen om et felles elektronisk billettsystem for kollektivtrafikken i Oslo –området. Men prosjektet ble i årevis fulgt av overskridelser og utsettelser. Etter 600 millioner i kostnader, droppet kollektivselskapet Ruter hele greia og laget en app i stedet. Denne appen kostet rundt 20 millioner, og er i dag en suksess både for Ruter og de reisende.
Politiet: I politiet har man i mange år klaget over gammeldagse og IT-løsninger. Blant annet må politifolk i felt dra tilbake til politistasjonen for å skrive anmeldelser og rapporter. Datasystemene i politietaten snakker ikke sammen og er generelt udaterte. Politidirektoratet tok grep i 2011 og varslet et stort IT-løft i politiet. Prosjektet hadde en kostnadsramme på 2,4 milliarder kroner og skulle være ferdig innen 2021.Forberedelsene har kostet 240 millioner kroner, og nå er hele prosjektet stanset politiets eget ønske. Årsaken er frykt for kostnadsoverskridelser og forsinkelser.
Sykehusene: Leger og andre sykehusansatte har også revet seg i håret i IT-frustrasjon i årevis. I fjor kom det flere rapporter om IT-situasjonen ved norske sykehus, noe som førte til at helseminister Bent Høie satt sterke ord på problemene: «Sykehus ligger ti år etter på it. Det betyr at vesentlig informasjon ikke følger pasienten gjennom systemet, og dette utgjør en risiko for pasientsikkerheten. De som jobber i helsevesenet får ikke tilstrekkelig støtte for å ta beslutninger», var noe av det statsråden fremførte i et intervju med Dagens Næringsliv.
«Beklager teknisk feil». Det var teksten som kom opp på skjermen da byråd for samferdsel i Oslo skulle demonstrere billettsystemet Flexus for folket og pressen i 2009.
Imperiet slår tilbake
Det er vanligvis ikke så veldig synd på konsulentselskapene som får napp hos offentlige kunder. Har de først fått foten innenfor det offentlige IT-fjøset, kan det se ut som om det gjelder å melke kua for alt den er verdt.
– En tommelfingerregel er at minst 50 prosent av prosjektets folk må hentes internt når man skal involvere eksterne rådgivere til å være med å utvikle IKT-systemer, sier professor ved senter for IKT og Juss, Arild Jansen.
– Men ofte ligger denne brøken i de eksternes favør, noen ganger med så mye som opp mot 80-90 prosent, påpeker han.
Dersom konsulentene eier all kunnskap og styrer de fleste folkene i et IKT-prosjekt, risikerer en stakkars offentlig etat å bli regelrett overkjørt.
Men imperiet slår til bake. Nå vil det offentlige ta grep. Direktoratet for forvaltning og IKT – Difi – har laget en egen veileder og et eget seminarprogram for «Bedre styring og ledelse i staten». Håpet er å lære av gamle feil og å bli mer bevisst på å lede og styre blant annet store ikt-prosjekter.
Et begrep Difi, og bransjen for øvrig har forelsket seg i i den forbindelse er såkalt «gevinstrealisering». Det betyr å identifisere på forhånd hva et større prosjekt skal gi av gevinster, og planlegge prosjektet deretter.
«I de fleste offentlige prosjekter vil det være forventninger om gevinster som skal realiseres etter at prosjektet er avsluttet. Gevinstrealisering er en metode for å planlegge og organisere i linjeorganisasjonen og i prosjektgruppen, med tanke på å følge opp og hente ut slike gevinster», heter det i en egen veilder for gevinistrealisering som Direktoratet for økonomistyring har laget.
– Det finnes eksempler på at ting går bra og at ting går dårlig når offentlig sektor investerer i IKT. Men sannheten er at offentlig sektor antagelig ikke er dårligere enn privat sektor på dette. Men vi burde antagelig også være bedre, sa Ingelin Killengren, leder for Difi da hun sparket i gang et fullbooket seminar om offentlige IKT-investeringer mandag denne uken. Og Killengren setter ord på den viktigste lærdommen: – Store investeringer i IKT krever kompetanse og involvering fra toppledelsen. Alltid.
– Digitalisering er ikke for de spesielt interesserte, det krever forståelse på toppen, sier hun.
IT i politiet. En gang var de moderne i politiet. Bildet er fra fra inn vielsen av Oslopolitiets nye datasentral i 1977.
Ikke for store, men heller ikke for små
Rekken av IKT-prosjekter som ender som lite vellykkede milliardsluk med påfølgende oppvask i media har ikke blitt mindre med årene. En som har forsket på hvorfor, er Magne Jørgensen ved Universitet i Oslo og forskningsinstituttet Simula. Etter å ha studert svært mange store prosjekter som både har blitt til vellykkede IT-løsninger og sørgelige katastrofer, har han rådene klar.
– Store prosjekter, som man ser at ikke vil lykkes, bør stoppes så tidlig som mulig. Det er mye smartere med mindre, men hyppige leveranser som evalueres kontinuerlig, sier han og legger til at kanskje bruk av minikontrakter kan være en fremgangsmåte.
Flere av Jørgensens funn får også støtte fra andre forskere som ser lignende tendenser. Og funnene er interessante på flere nivåer. For eksempel viser empirien at risikoen for at prosjektet skal gå dårlig, er høyere for små prosjekter (med verdi under 10 millioner kroner), men også for veldig store prosjekter (med verdi over 100 millioner kroner). Det ser altså ut til at det finnes et optimalt nivå på en IKT-leveranse et sted i midten hvor sjansene for å ende opp med et brukbart produkt er større.
– Vi bør redusere størrelsen på flere av IKT-prosjektene og dermed også ambisjonsnivået per leveranse. Store satsinger kan med fordel deles opp i mindre prosjekter, sier Jørgensen.
De siste årene har det vokst frem en tro på at man bare kan gå i gang med IKT-prosjekter og styre dem underveis. Denne hypotesen legger Jørgensen fullstendig død.
– Det er fortsatt slik at de som planlegger mest, lykkes best. Det å la være å planlegge og bare starte og satse på å lære underveis har ingen støtte i empirien, sier han.
En svært utbredt kritikk som rettes mot mislykkede IKT-prosjekter, er at ledelsen ikke har den nødvendige kompetansen til å drifte prosjektet. Her har Jørgensen funnet tegn til at kritikken må nyanseres litt. Det handler ikke alltid om kompetanse, men om involvering.
– Kompetanse hos kunden er ikke så viktig som man trodde, men involvering er veldig viktig. Og de prosjektene hvor prosjektledelsen er både kompetent og involverende, lykkes aller best, sier han.
IKT handler om mennesker
Involvering er også et stikkord for to såkalte endringsledere i konsulentselskapet Evry. I en kronikk i Ukeavisen Ledelse tidligere i år skriver Aksel Inge Sinding og Michelle Jensen om at et IKT-prosjekt handler mer om mennesker enn om teknologi.
En endring av IKT-system er ikke først og fremst et IKT-prosjekt, men en organisasjonsendring som stiller store krav til ledelse, påpeker de to Evry-rådgiverne.
– Det lages gjerne kravspesifikasjoner og gevinstrealiseringsplaner, men det hjelper ikke organisasjonen. Slike planer er bare et verktøy for å måle. Men det er ikke måleverktøy som endrer mennesker, sier Sinding.
– Mennesker liker ikke endringer de får tredd ned over seg. Et prosjekt må derfor starte mye før den teknologiske implementeringen, påpeker Jensen.
Ifølge dem er det avgjørende at de ansatte er bevisste på hvorfor vi trenger en endring, og at de velger å delta i og støtte endringen.
IKT-prosjekter slår ofte feil når man hopper rett på selve opplæringen, og glemmer å forklare hvorfor.
Mange glemmer at organisasjonsmessig endring fordrer individuell endring, påpeker de. Hver Per og Kari må jobbe på en annen måte enn de gjør i dag.
– Man må møte motstanden som ligger i organisasjonen og blant individene. Både med pisk og gulrot. Og den jobben er en lederoppgave.
Mye handler altså om psykologi. Også i store IKT-prosjekter.
IKT-prosjekter lider under både for dårlig planlegging og under overdreven planlegging. Manglende endringsledelse er den viktigste årsaken til at IKT-prosjekter feiler, er Jensen og Sindings erfaring. Det er de samme faktorene som slår feil nesten hver gang: Man tror gjerne at IKT-prosjekter kun handler om IT, og toppledelsen er ikke aktiv eller synlig nok i endringsprosessene.
«Digitalisering er ikke for de spesielt interesserte, det krever forståelse på toppen.
Ingelin Killengren, Difi
Difi-sjef Ingelin Killengren.
Å sikte for høyt
For høyt ambisjonsnivå er også et vanlig banesår for IKT-prosjekter. Veldig ofte involveres for mange aktører i prosjektet, som alle har sine spesifikke behov som de vil at det nye systemet skal fikse, dermed økes kompleksiteten og også sannsynligheten for at hele prosjektet blir mislykket.
Frede Wiberg Hermansen er prosjektleder i politidirektoratet. Etter å ha jobbet med en rekke store prosjekter i både forsvaret og politiet, er han ikke i tvil.
– Man må spørre seg om vi velger de riktige konseptene til virksomheten. Skal vi ha noe som utvikler det vil allerede har og forstår, eller skal vi gå for noe nytt, «bright and shiny» som har potensiale for å løse alle tenkelige problemer? spør Hermansen.
Svaret gir han selv: – Det er fort gjort å velge noe fancy som ikke passer til organisasjonen som skal bruke det, svarer han.
Hermansen har sin egen diagnose på hvorfor det ofte skjærer seg. Allerede før man har kommet i gang mobiliseres kapasiteten i organisasjonen, og dersom man er overambisiøse allerede i denne fasen, så ender man opp med å overforbruke ekstern hjelp i neste fase. Dermed har man etter en stund endt opp med et IKT-prosjekt som er i ferd med å bli «too big to fail» – det er blitt vanskelig å «eie» av virksomheten selv siden eksterne rådgivere er i flertall, og forståelsen for prosjektet hos virksomhetslederen faller.
Hans råd er at mer kan gjøres i planleggingsfasen:
Ikke start opp noe stort og omfattende før man er sikker på at man har kompetanse og kapasitet til å både styre prosjektet og høste gevinstene.
I statens veileder for IKT-investeringer heter det at man skal gjøre seg opp en mening om gevinstene fra prosjektet etter at prosjektet er ferdigstilt. Både Jørgensen, Hermansen og Jensen og Sinding fra Evry har en høne å plukke med dette rådet.
– Gevinstrealiseing bør foregå parallelt med hele prosjektet, selv om det står noe annet i veilederen, konkluderer Hermansen.
Kunder vil ofte kjøpe såkalt gevinstrealisering som hyllevare, mener EVRY-konsulentene.
– Noen tror de kan kjøpe seg en halv liter gevinstrealiseringsverktøy av en konsulent, uten å gjøre noe selv. Da kjøper de imidlertid kun verktøyet, og lykkes ikke med menneskelig endring, sier Michelle Jensen.
Great barrier reef
IT-sjefer i offentlige virksomheter svarer på hva som er de største utfordringene og barrierene ved å gjennomføre IKT-prosjekter i egen virksomhet. Prosent som svarer stor/noen grad og liten/ingen grad på ulike problemstillinger.
Kilde: IT i praksis 2014, Rambøll/Dataforeningen
Slik konsulentene selv ser det
Ukeavisen Ledelse har snakket med to eksperter som til daglig jobber med utvikling og implementering av store IKT-prosjekter i både privat og offentlig sektor. De har begge lang erfaring fra den private konsulentbransjen og fra store offentlige prosjekter. For dem er det lettere å snakke om disse tingene anonymt for ikke å støte verken kunder eller kolleger.
Her er deres oppsummering av de viktigste utfordringene ved store IKT-prosjekter:
Størrelsen: Et gjennomgående problem med store ikt-prosjekter er nettopp størrelsen: At er veldig ambisiøse, store og komplekse, og prøver å løse for mange ting på en gang.
Og når et prosjekt blir større, vokser hindringene eksponentielt og ikke lineart. Dermed kommer problemene gjerne brått, brutalt og i et stort omfang på organisasjonen.
Ut av komfort sonen: Innføring av et IKT- system i et selskap utfordrer organisasjonen. Man må ikke glemme at de fleste brukere vil bli berørt og at mange av dem blir, om ikke redde, så usikre om hva dette betyr for deres roller i fremtiden. Og selv om man blir irritert på de gamle systemene, kjenner man dem. Innføring av noe nytt byr alltid på problemer dersom kommunikasjon og opplæring ikke er tenkt riktig på forhånd.
Nytt og gammelt: I store organisasjoner kan man sjelden innføre de nye systemene i en jafs. Man må da lage komplekse prosjekter hvor det nye og det gamle systemet må sameksistere en stund. Dette er tøft både teknisk og organisasjons-messig. Arkitekter, utviklere og ikke minst produkt-ansvarlige for de gamle systemene skal plutselig samarbeide med de unge (truende?) ressurser om å lage broløsninger, før de etter hvert mister sin posisjon i organisasjonen når det nye er fullt på plass. Hvem blir motivert for dette?
Ledelse: Store prosjekter har en tendens til å kjøre fort og tungt. Man bruker eksterne prosjekt-ledere og konsulenter som jobber døgnet rundt, og de får all oppmerksomhet. Man må ikke glemme at den nye løsningen på skal leveres til linjeorganisasjon. Den må være klar til å ta imot. Og det er den organisasjonen som føler seg truet av alt det nye som samtidig skal ønske nyhetene velkommen. Ledere både på toppen og i linjen må ta et stort ansvar og involvere seg fra første stund om prosjektet skal bli vellykket.
Ledelse og den kjedelige styringsjobben
Norges ferskete direktorat-sjef, Christine Bergeland, som skal lede det splitter nye direktoratet for e-helse når det startet opp i 2016, har en klar beskjed til toppsjefene i staten.
– Øverste leder er viktigst. Det er ikke nok at toppsjefen er «villig til å lære», prosjektet må inngå i virksomhetens planer og være en del av et større målbilde. Og målbildet må være godt forankret i departementet, sier hun.
Bergeland har sittet i møter med flere av toppsjefene i staten gjennom det såkalte SKATE-programmet som skal bidra til å gjennomføre digitaliseringen av offentlig sektor. Hun kjenner derfor godt til hvordan det står til med IKT-kompetansen på toppen.
– De er ikke veldig tunge på dette feltet, sier hun.
Hun mener god prosjektledelse også handler om god styring av folk.
– Noen er gode på små prosjekter, andre på store. Noen er flinke på det tekniske, andre på det organisatoriske. Det som er viktig for toppledelsen er å være flink til å bytte ut prosjektledere underveis samtidig som behovene til prosjektet endrer seg, sier hun før hun tar opp det kanskje største tabuet av dem alle: Det kan være kjedelig å styre store prosjekter.
– Gode prosjekteiere må kunne risikostyring. De må tenke på hva som kan gå galt og prøve å unngå dette. Og det er en kjedelig og krevende jobb som er helt avgjørende for å lykkes, sier hun.
Gir råd om endring: Michelle Jensen og Aksel Inge Sinding mener innføring av store IKT-prosjekter handler mer om endring av mennesklig adferd enn om ny teknologi.
